8月14日，文化和旅游部办公厅印发《关于开展全国优秀旅游规划案例遴选工作的通知》。至此，自2021年8月24日，文化和旅游部办公厅印发《关于不再开展旅游规划设计单位资质认定和备案工作的通知》，明确不再开展甲级、乙级旅游规划设计单位资质认定和复核工作，备受旅游规划领域关注的“往哪走、怎么走”的问题，算是画了个阶段性句号。此次开展的优秀案例遴选工作对于全国旅游规划工作意义重大，笔者试从三个方面来分析探讨。
一、旅游规划在旅游发展中的重要地位
（一）旅游规划的历程决定了其在旅游发展中的指导地位
有别于国外因旅游发展出现问题才倒逼旅游规划的历程，中国的旅游规划一开始就是先于旅游发展的。1979年，邓小平在“黄山讲话”中提到“发展黄山旅游业，省里要有个规划”。这是国家领导人最先提出的旅游规划问题，也被称作中国旅游规划的起源。此后，国家级旅游发展规划便每隔五年编制一次。伴随着国民经济其他领域的规划建设的开展，旅游专项规划也应运而生：国土规划拉开区域旅游规划序幕、风景名胜区建设推动风景区规划发展、森林公园建设促进生态休闲旅游区规划、度假区发展拉动旅游度假区规划、城市规划和“创优”工程推进城市旅游规划、项目申报制度加强了旅游项目规划。
随着旅游规划在旅游发展中的地位和作用不断显现，国家旅游主管部门开始主导推动旅游规划的规范化、标准化进程。“十五”期间，相继出台了《旅游发展规划管理办法》《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》《旅游规划通则》。2013年《中华人民共和国旅游法》颁布实施，明确规定了旅游发展规划的编制主体、规划内容、规划原则、规划衔接、规划评估等方面的要求。从此，旅游规划实现了有法可依，并正式成为国家法定规划，与城乡规划、土地规划、空间规划和环境保护规划等传统规划具有同等法律地位。
（二）旅游发展的时代背景将进一步凸显旅游规划的指导地位
适应大众旅游时代的旅游消费新特征和旅游转型升级的内在需要，全域旅游理念应运而生，文化和旅游融合发展成为趋势。尤其是全域旅游的提出，对旅游规划提出了新的要求。简言之，旅游规划已不能只关注旅游系统本身，必须跳出旅游看旅游，从更广的区域空间和视野来审视旅游发展，旅游规划必须成为“多规合一”的重要组成部分，甚至在某些地区，应处于统领“多规合一”的核心地位。
党的十九大报告明确了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。旅游是满足人民美好生活需要的主要方式之一，旅游业在解决现阶段社会主要矛盾方面被赋予了新的历史使命：要从供需关系角度，努力丰富美好生活的产品供给和服务质量，努力破解旅游业发展的区域性和结构性不平衡不充分问题。旅游发展，规划先行。旅游发展的时代背景给旅游规划提出了新的要求，也必将进一步凸显旅游规划对旅游发展的指导地位。
二、现阶段旅游规划的主要问题
经过多年的旅游规划实践和探索，旅游规划正逐步走向成熟，但仍存在一些普遍性的问题：战略对策通用化、产业定位虚置化、区域定位空泛化、市场定位板块化、产品开发雷同化、市场促销套路化。近年来，来自以下发展态势的冲击，使旅游规划面临着较大挑战并呈现出新的问题，影响了其对旅游发展的科学指导。其一，专业机构过度商业化而忽略了理论提炼和学术研究，偏离了旅游规划的根本价值指向；其二，全域旅游从发展理念、战略思维和规划方法等方面，对长期以《旅游规划通则》为导向的旅游规划带来了较大挑战；其三，近些年，伴随着旅游市场的持续向好和其他相关领域的发展萎缩，城市规划、建筑设计和景观设计等领域的规划咨询企业和人员纷纷跨界进入旅游规划领域，导致旅游规划编制单位良莠不齐；其四，大数据、遥感等科技发展与旅游规划结合，强烈影响着传统旅游规划的技术流程和规划范式。
在大众旅游新时代、全域旅游新方位背景下，旅游规划在区域旅游发展中的地位和作用日益凸显。但是，现阶段专业机构过度商业化而忽略了理论提炼和学术研究等原因，导致旅游规划呈现出“唯经验”“唯方案”“唯数据”等倾向，已严重制约了其应有的指导作用。
分析现阶段旅游规划现状，主要呈现以下三种类型，旅游规划在实践中存在的问题也体现其中：
第一类：经验至上，望闻问切。这类规划约占规划市场的70%，主要特点是：严格按照《旅游规划通则》，“资源与市场、定位与目标、产品与项目、形象与营销、保障与措施”等内容一应俱全，但漠视相互之间的逻辑支撑，各部分的观点全靠“拍脑袋”；“老师拉活，学生干”“分工完成，机械组装”。凭经验而来的规划方案，主观和随机性太强，或许符合旅游发展的宏观规律，但未必符合特定区域的旅游发展现实。比如，休闲度假是旅游业发展的整体趋势，但并不适合西部旅游发展刚起步的地区；由旅游来统筹引领社会经济发展是适合发展全域旅游地区的主要做法，但在工业经济发达的地区未必适合；强调政府的主导地位是旅游发展的一般经验，但并不适用于市场主体已经高度发达的地区。
第二类：方案至上，暴力规划。这类规划约占规划市场的20%，主要特点是：漠视宏观背景分析和旅游产业发展规律，直奔规划场地、为了规划而规划，片面追求空间美学、机械参照市场趋势、生硬照搬成功案例、一味追求标新立异、一刀切地“高大上全”。为了规划而规划，其规划方案自然就不能因地制宜。比如，在传统村落规划布局宏大的广场；在宗教地区突兀地规划建设高大的玻璃幕墙建筑；漠视区域协同发展，不考虑旅游产业规模和体量，全都按照独立的目的地高标准全要素规划布局旅游项目；不考虑地理要素，一味追求空间美学规划布局庞大的“龙形”“如意形”水系等。
第三类：数据至上，逻辑推演。这类规划约占规划市场的10%，主要特点是：重视旅游数据，挖掘旅游数据所表征的旅游发展逻辑和脉络，通过逻辑推演、自然顺承，设计规划方案。这类规划基于对数据的综合分析，其规划方案往往有的放矢，相对能够科学、高效指导地方旅游发展。但是，在旅游数据失真和片面突出数据重要性时，也容易导致规划方案形而上；同时，规划文本容易出现学术论文化倾向，乙方口中的“逻辑严密”，往往在甲方看来“无所适从”。
三、取消旅游规划资质认定后的可能倾向
2021年8月24日，文化和旅游部办公厅印发《关于不再开展旅游规划设计单位资质认定和备案工作的通知》，明确不再开展甲级、乙级旅游规划设计单位资质认定和复核工作，同时不再受理丙级旅游规划设计单位资质备案工作。
旅游规划资质，是政府对一段时间内旅游规划机构具有的旅游产业规划能力的评估和认可，在旅游产业的发展历史中起到了非常重要的作用。随着“放管服”改革、“多规合一”推进，旅游规划资质评审已经完成了其阶段性的历史使命。未来，对编制单位的评价不再以旅游规划资质为前提，而是突出以市场为导向，对旅游规划编制单位的旅游产业专业能力和基于国土空间规划及建筑景观设计的综合能力提出了更高的要求。
在停止审批旅游规划资质的这两年，很多招投标项目已经不再要求拥有旅游规划资质，而是对规划编制单位提出了非常明确的业绩和专业人才要求，其所对应的条件，往往还高于原来旅游规划资质的审批条件。
旅游规划资质在招投标过程中毕竟可以作为一个“门槛条件”，当门槛取消，两个明显倾向值得关注。
一是规划编制单位无序，影响规划质量。没有资质的约束，不同类型、不同规模、不同档次的规划编制单位全部涌入旅游规划市场，构建“甲乙双方”利益纽带，会造成规划质量的整体下降。在地方文化和旅游主管部门尚未具备理性辨识能力的情况下，如何选择有质量保障的规划编制单位，是抛给各规划委托方的难题。
二是规划基础研究弱化，以策划代替规划的倾向加剧。没了规划资质的约束，会出现“规划不可控、不可预知”的预期，于是，干脆不做规划，做策划。旅游策划往往缺少扎实的基础分析，以天马行空的创意见长，如果以策划代替规划，长此以往，会造成旅游规划整体趋于“假大空”，制约落地实施，造成财政经费的浪费，并最终制约其对产业发展的指导作用。
综上所述，从旅游规划在旅游发展中的重要地位、现阶段旅游规划的主要问题，以及取消旅游规划资质认定后的可能倾向等角度综合分析，是时候按照“放管结合、优化服务”的要求，选择一种创新的工作方式来引导旅游规划行业提升旅游规划质量，推动旅游规划标准化、规范化建设了。全国优秀旅游规划案例遴选当此背景而开展，可谓正当其时。
（作者单位：中国旅游研究院规划与休闲研究所）