□ 彭建

国家公园体制建设是我国生态文明和美丽中国建设的重要内容和抓手。《建立国家公园体制总体方案》指出，我国国家公园体制建设要坚持保护第一、国家代表性和全民公益性理念，三者缺一不可。这就要求国家公园的建设和管理既要保护好园内珍贵的自然遗产，又要能够惠及国民，为广大民众带来福祉。目前，我国已有10个国家公园试点区，分别是三江源、祁连山、大熊猫、东北虎豹、普达措、神农架、武夷山、钱江源、南山和海南热带雨林，均具有较为突出的国家代表性。从已开展的工作来看，各试点区均采取了十分严格的建设举措以保护园内的自然生态系统，保护第一的建设理念得到了较为彻底的贯彻。然而，由于各试点区绝大部分资源和精力都投入到国家公园的保护之中，对如何彰显国家公园的全民公益性考虑不多，相关的建设举措也比较乏力。事实上，坚持全民公益性正是国家公园区别于自然保护区的本质特征之一，能否实现全民公益性也是判断国家公园体制建设成功与否的重要依据。

简单来说，公益就是公众利益，公益性是指事物能给公众带来益处的属性。国家公园坚持全民公益性的建设理念，就是要求国家公园的建设和管理能造福于民，让全体国民均有机会享受国家公园带来的益处。世界范围来看，受历史文化和政治经济制度等因素的影响，不同国家的国家公园管理体制千差万别。但共同的是，几乎所有国家都坚持在科学、严格保护的前提下积极探索国家公园科学合理的利用模式，以充分发挥国家公园的全民公益性，国家公园也因此受到各国民众的欢迎和喜爱。这也在客观上培育和强化了人们对国家公园的保护意识，有利于形成全民参与国家公园大保护的建设局面。我国国家公园体制建设刚刚起步，更应秉承正确的建设理念，高度重视如何彰显国家公园的全民公益性，争取早日建成既有中国特色又与国际接轨的国家公园体制。具体来说，国家公园的全民公益性主要体现在以下两方面：

首先，国家公园建设应惠及当地居民，让他们的生活变得更好。我国是一个文明古国，也是一个人口大国，国家公园内部及其周边地区往往世代生活着一定数量的居民。据统计，我国十个国家公园试点区均居住着不少人口，少则一两万（如神农架、钱江源、武夷山等），多则十多万（如大熊猫国家公园）。这些居民的生产和生活在不同程度上依赖于园内的自然资源，同时也是园内自然资源的守护者，他们应该是国家公园建设最早和最大的受益者。国家公园的建设不能因为自然保护而造成当地居民的生计困难，而应通过采取积极的举措，使当地居民能从国家公园的建设中获得更多的利益，经济收入和生活质量能较之以前得到显著提升。一般来说，国家公园的建立，可通过两种途径惠及当地居民和地方经济。一是通过国家公园的品牌加持提升当地农产品的生态价值，增强当地农产品的市场竞争力。国家公园保护地有着最好的自然生态环境，可为当地农产品树立绿色有机的高端市场形象。在法国，国家公园周边的一些地区以加盟区的形式参与自然保护，作为回报，其产出的有机农产品可以冠以国家公园的品牌，成为抢手的高端农产品。二是通过发展生态旅游，为当地居民创造大量的旅游就业机会。由于保护对象的特殊性，国家公园往往是各国最具影响力的旅游目的地，能吸引大量游客前来参观游览，为当地居民创造大量就业机会。通过参与旅游接待，挣取旅游收入，分享国家公园旅游发展的红利，当地居民的经济收入和生活质量能得到显著提高。

其次，国家公园建设应惠及广大游客，满足人民群众日益增长的游憩需求。相较于为当地居民创造新的发展机会，在有效保护的前提下，通过科学合理的利用，为广大国民提供高质量的游憩场所和游憩活动机会，能在更大范围和程度上彰显国家公园的全民公益性。随着我国经济社会的快速发展，国民的工作和生活节奏加快，工作的压力也明显加大。人们迫切需要通过不同方式缓解生活和工作的压力，回归自然是最受欢迎的方式之一。国家公园自然生态环境质量绝佳，加之保护面积大，能提供大量高质量的游憩机会，在满足国民的休闲游憩需求中可以发挥重要作用。在国家公园的建设中，在不影响保护管理目标的前提下，可通过合理的功能分区，适度发展生态旅游，在园内建设必要的游憩设施，科学设计游憩活动产品，满足公众入内参观游览、休闲游憩的需求，使国家公园在整个国民经济和社会的健康发展中发挥应有的重要作用。在以美国为代表的许多国家，国家公园就是高质量游憩场所的代名词，每年接待成千上万的国内外访客，很好地满足了公众的旅游和游憩需求，充分彰显了国家公园的全民公益性。我国国家公园体制建设高度重视保护，《总体方案》指出国家公园要纳入生态红线，实行最严格的保护，但也不可因此而忽视或放弃国家公园的全民公益性。事实上，适度发展生态旅游，不仅有助于彰显其全民公益性，也在一定程度上有助于促进国家公园的保护，包括增加保护经费来源，强化当地居民和访客的保护意识。

（作者单位：中央民族大学管理学院）