□ 卢胜辉
近年来，为规范旅游市场秩序，净化旅游消费环境，维护旅游者合法权益，文化和旅游部采取了一系列措施推进旅游投诉处理体系建设，如建立“12301全国旅游投诉举报平台”、发布《旅游投诉警示》、制定《旅游经营者处理投诉规范》和《旅游投诉分类体系》行业标准等。特别是“12301全国旅游投诉举报平台”的建立，改变了传统的旅游投诉处理方式，全面拓宽了旅游投诉渠道，实现了对旅游投诉的大数据分析，以投诉问题为导向有力地推动了旅游服务质量提升。
同时，也应该看到，目前旅游投诉调解工作仍然面临缺乏司法权威性、调解成功率较低、法律诉讼周期较长、游客维权较难的困境，同时，伴随旅游业的快速发展，也出现了投诉量持续增长、游客诉求多元化、调解难度增加等新问题。特别是今年新冠肺炎疫情发生以来，涉疫旅游投诉爆发式增长，全国涉疫旅游投诉调解成功率普遍不高，旅游投诉调解的难点更加凸显。因此，旅游投诉调解工作亟待创新工作抓手，与时俱进，根除顽疾，积极破解投诉调解难、成功率低的困局。
一、当前旅游投诉调解工作面临的主要问题
旅游投诉数量不断攀升。随着经济社会的快速发展，我国已步入大众旅游时代，旅游已经成为一种生活方式，出行游客数量持续爆发式增长，随之带来投诉数量的不断攀升。据“12301全国旅游投诉举报平台”统计， 2017年平台收到有效旅游投诉2.1万余件，2018年平台收到有效旅游投诉2.8万余件，2019年收到有效旅游投诉3.3万余件。
旅游投诉调解难度不断增加，调解成功率不断降低。在旅游供给侧改革推动下，新业态产品层出不穷，旅游投诉类型随之不断多样化，呈现出日趋复杂、专业性日益增强的特点，旅游投诉调解工作面对的问题越来越棘手，依法调解的难度越来越大。除了客观原因之外，还有来自游客的主观原因，游客不断追求深层次的个性化需求，对旅游服务质量的要求日益提高，对旅游投诉处理时效和处理质量的期望值也越来越高。再加之机构改革之后，多数地区的旅游执法职能和旅游投诉处理职能分属于两个不同部门，旅游投诉调解工作无法借助执法的威慑力量督促旅游企业配合投诉调解，依法开展旅游投诉调解工作的要求越来越高。旅游投诉调解成功率降低，导致游客和企业的矛盾纠纷得不到及时有效化解，既影响我国旅游业的高质量发展，也在某种程度上影响社会和谐稳定。
旅游投诉调解工作缺乏司法权威性。按照《旅游投诉处理办法》赋予的职能，旅游投诉处理机构实行调解制度，遵循自愿、合法的原则，促使投诉人与被投诉人相互谅解，达成协议。旅游投诉调解工作只能居中引导，在双方当事人之间进行斡旋，提出双方都能接受的具体解决方案，但不得通过国家权力或强制措施解决旅游投诉纠纷。由于缺乏司法权威性，即便旅游投诉处理机构提出的调解方案完全正确、合法，也经常发生当事人拒不接受的情况。
通过诉讼解决旅游纠纷的时间和费用成本较高。按照《旅游投诉处理办法》规定，旅游投诉调解失败的，投诉者可以向人民法院提起诉讼。虽然通过诉讼解决旅游投诉纠纷具有强制力，但同时也存在审限过长、取证困难、时间成本高等明显问题，加之多数旅游投诉纠纷案件的标的额较小，许多游客对诉讼存在畏惧情绪，经常不愿意选择诉讼方式解决旅游投诉纠纷。
二、引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷具有明显优势
如何破解当前旅游投诉调解工作面临的困境？单纯依靠旅游投诉处理机构自身力量已很难实现，而通过诉讼途径解决旅游纠纷，需要较高的时间和费用成本。为此，经过与旅游投诉处理机构、法院、仲裁、律所等领域专家学者进行广泛交流探讨，笔者认为，比较好的破局之策就是引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷，运用仲裁的权威性、专业性、灵活性来助力旅游投诉纠纷调解工作。
引入仲裁机制能够大幅提升旅游投诉调解工作的权威性和专业性。在仲裁机制下，旅游投诉纠纷双方当事人达成和解意见后，通过仲裁文书确认法律效力，可以申请人民法院强制执行，解决当前旅游投诉处理机构调解意见书执行力弱、不能申请人民法院强制执行等问题。另外，仲裁机构的仲裁员具有较高的法律专业知识，涉及各行各业，可以有效地将法律专业知识和行业知识融入旅游投诉纠纷处理，能够有效提高旅游投诉的依法调解能力，进而提升旅游投诉纠纷化解的满意度和成功率。
引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷可以避免诉讼时间和费用成本高的问题。仲裁与诉讼相比，具有便捷高效、时间和金钱成本较低等特点，更适于解决日趋复杂的标的额较小的旅游投诉纠纷。首先，仲裁实行“一裁终局”，避免了诉讼一审、二审乃至再审的冗长程序，审结期限短，能够有效遏制恶意拖延诉讼、逃避执行等行为，从而避免当事人合法权益受损。再者，仲裁没有地域管辖和级别管辖的限制，旅游投诉纠纷当事人可以灵活任意选择仲裁机构，不受当事人所在地、纠纷发生地等因素约束，适合于旅游投诉纠纷区域跨度大的特点。
引入仲裁机制能够拓宽旅游投诉纠纷的受理范围。一方面，能够将旅游企业之间的经济纠纷纳入投诉受理范围。按照《旅游投诉处理办法》规定，旅游企业之间的经济纠纷，不属于旅游投诉受理范围，但往往会影响到旅游服务质量和游客的消费体验，而引入仲裁机制后，就能将旅游企业之间的经济纠纷纳入受理范围，对打造优质和谐的旅游消费市场、提升旅游服务质量能够发挥重要作用。另一方面，能够将跨国旅游投诉纠纷纳入受理范围。我国于1987年加入《承认及执行外国仲裁裁决公约》，缔约国对在另一缔约国领土内作出的仲裁裁决予以承认和执行。因此，通过引入仲裁机制能够有效解决涉外旅游投诉纠纷，特别是国外地接社及供应商之间的经济纠纷，保障出境游客的合法权益。
三、引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷势在必行
目前，全国有山东省青岛市、烟台市、德州市、日照市以及黑龙江省哈尔滨市、四川省汉中市、广东省广州市、安徽省黄山市、海南省等地在不同程度上对“引入仲裁机制化解旅游投诉纠纷工作”进行了探索和尝试，特别是山东省已有四个地级市开展了此项工作。但是，总的来说，目前此项工作尚处于起步阶段，全国只有极少地区进行了探索尝试，而且各地区的具体实施路径也不一致，有的地区只是仲裁部门单方面表示将旅游合同纠纷纳入仲裁受理范围，有的地区只是发文推广但没有真正的建立起部门联合机制，有的地区虽然设立旅游纠纷仲裁中心但将负责办案机构设在协会组织，这无疑降低了建立旅游投诉调解和司法仲裁相衔接工作机制的公信力和执行力。
因此，作为破解当前旅游投诉纠纷调解工作困境的有效良方，我们应加快推进引入仲裁机制，做好顶层设计，制定《旅游投诉调解和司法仲裁相衔接业务操作指南》，积极有序推进，在充分开展试点的基础上，指导各地建立旅游投诉纠纷仲裁中心，助力旅游投诉纠纷调解工作。
烟台市文化和旅游局市场管理科科长王忠杰在一线从事旅游投诉调解工作近20年，并推动建立了烟台市旅游纠纷仲裁中心。他表示，旅游纠纷仲裁中心的设立能够将旅游投诉调解和仲裁进行有效衔接，使得旅游投诉处理机构单独处理旅游投诉纠纷的“独角戏”模式，发展成“旅游+仲裁”联合处理旅游纠纷的“双重奏”模式，充分发挥了“旅游+仲裁”1+1﹥2的叠加效应，有力地提升了旅游投诉调解工作的专业性和司法权威性。
李瑞跃是中国国际经济贸易仲裁委员会的一名仲裁员，具有20余年仲裁经历，长期从事旅游产业的经营管理。他认为，仲裁作为旅游法法定的解决旅游投诉纠纷的重要手段之一，优势是不言而喻的，特别是国际旅游投诉纠纷，但长期以来被忽视、低估，当前阶段面对错综复杂的旅游投诉纠纷，全面推进建立旅游投诉纠纷仲裁中心显得尤为迫切。
当前，我国文化和旅游行业进入高质量发展的新时代，旅游业是扩大内需、推动消费、全面启动内循环的排头兵，旅游业的内循环更需要高质量。新使命呼唤新担当。我们要以永不懈怠的精神，与时俱进，积极探索引入仲裁机制助力旅游投诉纠纷调解，努力打造游客满意度不断提升、旅游经营者服务质量不断提升、旅游市场秩序不断提升的旅游投诉纠纷调解工作的新生态。
（作者单位：文化和旅游部旅游质量监督管理所）
