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“无行业标准、无运营规范、无监管主体”是旅游新业态项目发展道路上亟须破解的难题。浙江省湖州市在旅游新业态项目安全监管的体制、机制、制度和手段等方面进行了创新性的探索,有力推动了旅游新业态项目安全监管工作,进一步增强了游客的安全感和满意度

近年来,随着经济社会的发展、群众消费观念的改变,旅游业不断发展壮大,特别是出现了一批与体育、农业等行业融合创新的旅游新业态项目,比如滑翔伞、山地越野车等,游乐设施设备也因新材料、新技术的出现,实现快速升级换代,比如玻璃滑梯、玻璃天桥、悬崖秋千等。这些新业态项目带来了网红效应,帮助景区迅速走红。但由于项目标准滞后、安全监管缺失,这些项目又普遍具有一定的风险性。为解决安全问题、推动行业健康发展,浙江省湖州市按照“人民至上、生命至上”的理念,统筹发展和安全两件大事,探索出一条旅游新业态项目安全监管的新路。

一、旅游新业态项目是旅游景区发展的热点

近年来,旅游新业态项目在微信、抖音等新媒体推动下,为景区带来巨大客流。一个网红的新业态项目带火一个景点的案例屡见不鲜,有些新、奇、特、险的项目迅速在全国范围内被大量复制。湖州市随着全域旅游创建的不断深入,旅游新业态网红项目也持续受到市场的追捧。目前,全市83家A级景区中,有29家景区引入了93个旅游新业态项目。一些新业态项目较为集中的“网红景点”吸引了大量游客的关注“打卡”。如吴兴区原乡小镇景区,虽有疫情影响,但2020年接待游客22万人次,营收2200余万元,两项指标较2019年反而增长了147%;安吉县云上草原景区于2019年7月正式营业,2020年同样在受疫情严重影响的情况下接待游客60万人次,营收1.6亿元,成为湖州最火爆的景区之一。

二、旅游新业态项目是安全监管不容忽视的盲点

近年来,玻璃滑道、滑翔伞、热气球等旅游新业态项目事故频发,让人触目惊心,游客轻则擦伤,重则涉及生命安全。事故背后则反映的是旅游新业态项目缺乏有效的安全监管,企业不知如何整改规范,政府也不知如何监管、由谁监管,这些项目基本处于“无行业标准、无运营规范、无监管主体”的安全监管盲区。

一是无行业建设的标准。虽然建设旅游新业态项目的材料和配件出厂合格,但由于没有项目施工建设标准,许多运营资质不全的建设企业,在设计不规范的条件下,仅凭“经验”施工,致使旅游新业态项目品质参差不齐,质量无法保证。

二是无安全运营的规范。旅游新业态项目的相关设施设备只有简单的出厂说明,没有运营的规范和标准,无法明确项目的操作要求、操作步骤和操作流程,仅凭操作人员的经验判断,再加上部分项目配备的操作人员为当地村民,管理素质堪忧,项目安全管理漏洞多。

三是无政府监管的主体。由于旅游新业态项目是融合其他行业创新产生的,不在任何一个部门的监管范围内,对于如何监管、谁来监管的问题,从全国来看始终没有“定性定调”的意见。多数地方对产生问题的新业态项目,由于缺乏监管措施,均采取全部关停等“一刀切”的办法。

以上的“三无”状态已成为旅游新业态项目发展道路上一道迫切需要解决的难题,安全和发展的矛盾日益显现。

三、加强旅游新业态项目安全监管是践行旅游业安全发展的重点

湖州市于2019年6月开始启动并探索旅游新业态项目的安全监管模式。在经过一系列调研论证后,相继以市政府办公室和市安委会名义分别出台了《湖州市旅游新业态安全监督管理办法》和《湖州市旅游新业态项目多部门全过程联合监管实施办法》,在旅游新业态项目安全监管的体制、机制、制度和手段等方面进行了创新性的探索,有力推动了旅游新业态项目安全监管工作,进一步增强游客的安全感和满意度。

(一)安全监管体制创新

监管体制是破解难题的基础,湖州市从强化组织领导、明晰责任分工入手,在体制上堵塞旅游新业态项目安全监管漏洞、消除安全监管盲区。一是明确部门联合。市、区(县)两级分别成立旅游新业态项目安全监管领导小组,由分管旅游的市(区、县)领导任组长,文旅、市场监管、建设、体育及其他相关部门为成员,领导小组办公室设在各级文旅部门,牵头组织成员单位做好旅游新业态项目的联合监管。二是明确项目分类。湖州市将全市93个旅游新业态项目按照项目特点进行了明确的归类,共分为16类项目,并对新增或取消的项目实施目录化动态管理。三是明确工作职责。明确领导小组14个成员单位的工作职责,并根据旅游新业态项目的安全监管特征,按照工作职责相近或相似的原则,确定了市场监管、农业农村、建设和体育四个部门为项目的主要业务监管部门,其他为配合部门。

(二)安全监管制度创新

湖州市从规范旅游新业态项目安全管理的角度出发,按照“政府主导、专家协助、企业参与”的原则,于2021年4月制定出台了16类旅游新业态项目的安全管理规范,从制度层面解决了部门如何监管、企业如何运营的难题。一是明确了“谁监管、谁制定”。市市场监管局、市体育局、市农业农村局和市建设局四个主要监管部门根据各自负责的旅游新业态项目特点,分别制定了项目的安全管理规范,并负责向企业解释培训。二是列明了部门监管的要点。在管理规范中明确列出了部门日常检查的措施要求,解决了安全监管无从下手的难题,文旅部门也牵头形成了“一图一单一表一库”的安全监管新方法,即绘制一张联合检查流程图、梳理一批日常检查清单、制定一份旅游新业态项目联合审查验收表、建立一个动态的旅游新业态项目库。三是规定了企业履行的职责。进一步明晰了企业安全主体责任,根据管理规范要求,建立一企一档、一点一档,推动景区形成了“四个一”的安全管理新方法,即完善一套项目安全标识标牌、建立一套风险自辨自控体系、健全一套隐患自查自治机制、落实一套安全常态管理制度,确保景区始终处于安全状态。

(三)安全监管机制创新

在旅游新业态项目的准入审查、建成验收、运营管理、应急管理等方面实施多部门全过程联合监管。一是新增项目开展联合“双审查”。拟运营的旅游新业态项目在建设前和运营前,必须严格落实安全“双审查”制度,文旅部门牵头相关成员单位开展联合审查,只有审查通过后方可建设或运营。截至目前,全市共有5个拟建项目通过审查, 2个拟运营项目经审查后对外开放。二是存量项目开展联合验收。在管理规范出台之前已经运营的项目,经景区自查自改后,由文旅部门牵头,联合相关成员单位开展多部门联合验收工作,对符合安全运营条件的项目允许继续对外开放,对不符合安全运营条件的项目及时叫停整改。截至目前,全市76个存量项目中有15个项目通过联合验收,11个项目被停业整改。三是加强日常联合检查。市、区(县)两级旅游新业态项目安全监管领导小组以节假日为重点,按照16类项目管理规范,组织成员单位开展日常联合督查、联合巡查。今年以来,全市共组织联合检查50次,发现并治理问题隐患67处,确保旅游新业态项目始终保持安全可控状态。四是完善应急处置机制。为及时、高效、有序地做好旅游新业态项目突发事件应急处置工作,出台《湖州市旅游新业态项目突发事件应急处置机制》,进一步细化信息报送、调查处理和舆情处置等工作流程。今年以来,市、区(县)两级文化和旅游部门已组织71家A级景区开展了应急预案演练。

(四)安全监管手段创新

湖州市根据安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制要求,聚焦易造成生产安全事故的旅游新业态项目,以数字化改革为契机,开发建设A级景区安全数字化监管应用场景——“安”心游。一是实现流程再造。系统将景区安全隐患的发现、上报、治理、消除实现全过程数字化,并做到一屏展示。一改过去看纸质台账、跑现场检查的低效工作模式,通过扫码和调取现场视频,随时检查企业的主体责任履行情况。二是实现智能分析。系统综合企业自查、部门抽查、天气影响和视频分析等因素,自动计算景区安全动态分值,智能判断景区安全状态,达到提前预警、动态研判的目的。三是实现多部门协同。系统汇集了气象、税务、市场监管、大数据等部门的视频监控、灾害预警、行政处罚、人员流量等数据,通过集成共享,建立网上安全监管协同机制。

通过以上四个方向的创新发力,既保护了发展,又优化了环境,湖州市今年在旅游领域的安全事故和投诉举报方面实现“双下降”。

(作者单位:中共湖州市委宣传部)

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