推动协商、调解、仲裁、诉讼的梯次衔接，符合我国司法发展趋势，也符合大众旅游繁荣发展趋势。建立旅游投诉调解与仲裁衔接机制，即是梯次衔接的重要步伐之一

□ 李志刚

文化和旅游部办公厅、司法部办公厅今年6月联合印发《关于开展旅游投诉调解与仲裁衔接试点工作的通知》（以下简称《通知》），对开展旅游投诉调解与仲裁衔接试点工作作出部署。《通知》明确，在条件成熟的地区试点搭建专门的旅游投诉纠纷仲裁平台。建立旅游投诉调解与仲裁衔接工作机制，能够大幅提升旅游投诉调解工作效率，可以有效避免诉讼时间和费用成本高的问题，能够拓宽旅游投诉纠纷的受理范围。

实际上，对于旅游消费争议解决途径，消费者权益保护法、旅游法都有明确规定，概括起来包括协商、调解、仲裁、诉讼四种办法。此次文化和旅游部、司法部联合推动的旅游投诉调解与仲裁衔接机制，是解决旅游消费争议的创新途径之一。该机制在“调解”和“仲裁”之间搭建桥梁，使“调解”和“仲裁”的优势得以互补，尤其是让仲裁的很多优势得以凸显，比如一裁终局、强制执行、不开庭、不公开、不实行级别管辖和地域管辖等。投诉者可以更加省时省力地高效维权。

仲裁是指纠纷当事人在自愿基础上达成协议，将纠纷提交非司法机构的第三者审理，由第三者作出对争议各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度和方式。相对“调解”和“诉讼”，“仲裁”有几个特点值得关注：

第一，一裁终局。仲裁法规定：“仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。”也就是说，在双方自愿前提下的仲裁裁决，便是双方纠纷解决的“最终方案”，除非该裁决违反相关法律法规，否则，不会有“二次仲裁”，也不会转入诉讼程序。双方必须遵守和执行这一“最终方案”。

第二，强制执行。仲裁法规定：“当事人应当履行裁决。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受申请的人民法院应当执行。”当前，旅游投诉处理机构的调解意见书执行力较弱，仲裁裁决具有法律效力，是法院认可的，因此可以有效解决执行难的问题。

第三，可以不开庭。仲裁法规定：“当事人协议不开庭的，仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他材料作出裁决。”对于很多旅游纠纷来说，争议金额并非“巨额”，投诉者不希望“出庭”，而是希望省时省力地解决纠纷。依据仲裁这一灵活性的特点，在调解无效的情况下，纠纷双方可以在“不见面”的情况下通过书面形式解决问题。

第四，可以不公开。仲裁法规定：“仲裁不公开进行。当事人协议公开的，可以公开进行，涉及国家秘密的除外。”对于大多数旅游纠纷来说，争议金额属于“小额”，案件复杂程度较低，大多数投诉者也不希望公开。

第五，不实行级别管辖和地域管辖。仲裁法规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。仲裁委员会之间也没有隶属关系。”“仲裁委员会应当由当事人协议选定。仲裁不实行级别管辖和地域管辖。”现实中，一旦涉及管辖争议，纠纷处理就会因程序问题增加很多“曲折”。如果采取仲裁方式处理纠纷，则不存在地域管辖和层级管辖的问题，纠纷双方可以协商决定，在任一仲裁机构完成仲裁程序。

以上五个特点，是“仲裁”相对于“调解”和“诉讼”的优势所在，这些优势有助于节省投诉者的时间成本和金钱成本，更加高效快捷地解决纠纷。《通知》提出的旅游投诉调解与仲裁衔接机制，正是要在发挥调解优势的基础上，引入仲裁优势，突出仲裁优势的创新带动作用，凸显调解+仲裁“1+1＞2”的效果。

值得关注的是，《通知》还提出了建立旅游投诉调解与仲裁衔接机制的配套优惠措施、加速措施。

一是探索对旅游投诉纠纷标的额不高的案件和困难群体建立优惠减免政策，最大化地减免或降低仲裁费用。众所周知，旅游投诉机构的调解是免费的，而仲裁是收费的。仲裁法规定：“当事人应当按照规定交纳仲裁费用。”2020年4月广州市政府办公厅发布的《广州仲裁委员会仲裁收费办法》规定，争议金额1001元至5万元的部分，仲裁案件受理费按5％交纳。推出仲裁费用优惠甚至减免措施，利于投诉者选择这种方式，促进旅游投诉调解与仲裁衔接机制的推广和普及。

二是最大化缩短仲裁时限，做到快审快结。《通知》提出，探索仲裁庭对简易案件当天出具调解书或一周内结案，对一般案件在一个月内结案，对复杂案件原则上结案时间不超过3个月。基于旅游投诉纠纷的案件特性，提倡通过网络仲裁平台进行线上处理，提高案件办理效率。这也将极大提升旅游纠纷处理效率。

纵观近年来我国司法发展，繁简分流是发展趋势之一，2020年1月15日，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。推动协商、调解、仲裁、诉讼的梯次衔接，符合我国司法发展趋势，也符合大众旅游繁荣发展趋势。建立旅游投诉调解与仲裁衔接机制，即是梯次衔接的重要步伐之一。