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京津冀协同发展背景下北京市旅游公共服务发展困境与提升

时间:2019-05-07 来源:中国旅游报 作者:赵雅萍

无论是在建设以首都为核心的世界级城市群,还是在推进京津冀协同发展的过程中,都需要旅游公共服务的助力。要以供给侧结构性改革为指引,改变旅游公共服务体系单一由政府供给的局面,构建多元参与、共建共享的供给机制。

旅游功能是城市功能的重要组成部分,而旅游公共服务是城市旅游功能得以实现的基础和保障。因此,无论是在建设以首都为核心的世界级城市群,还是在推进京津冀协同发展的过程中,都需要旅游公共服务的助力。近年来北京市旅游公共服务发展的体制机制持续完善,政策环境不断优化,旅游公共服务体系渐趋完善。但与世界级旅游城市相比,与日益增长的游客需求相比,北京市旅游公共服务仍面临着供给不充分、分布不均衡、运营效率不高、科技支撑不足等发展困境。

一、京津冀协同发展背景下北京市旅游公共服务发展困境

(一)有效供给不足

由于旅游者对旅游公共服务权利意识缺乏,对旅游公共服务诉求表达机制和渠道不畅通,以及政府等供给主体“一刀切”的供给模式等问题的存在,导致旅游公共服务有效供给不足,主要表现在以下三个方面:

第一,传统的以入境、观光及团队游为导向的旅游公共服务供给多,面向大众化、散客化、定制化发展趋势的旅游公共服务供给少。2018年,北京共接待游客3.07亿人次,对旅游公共服务的便利性、及时性、移动性等要求不断增强,传统的旅游公共服务难以满足现实需求,特别是在旅游旺季和热点景区/点,出行难、停车难、如厕难等问题长期存在。

第二,惠及普通大众的旅游公共服务供给多,面向弱势群体,特别是老年人口的旅游公共服务供给少。截至2017年年底,北京60岁及以上户籍老年人口约333.3万,占户籍总人口的25%,户籍老龄化程度居全国第二。错峰游、郊区游都是老年人喜爱的旅游方式,但是针对老年人的旅游公共服务设施供给相对不足,这点在郊区游中表现得更为明显。

第三,面向传统业态的旅游公共服务供给多,以新业态为导向的旅游公共服务供给少。作为无边界产业,旅游业与信息化、生态化、农业现代化等相融合,催生了诸多“旅游+”业态,而目前针对这些新业态的旅游公共服务供给还较少,例如,针对线上旅游新

业态如“微信组团旅游”等,政策性的旅游公共服务尚处于缺位状态,旅游者的安全和自身权益一旦受到侵害,往往投诉无门,得不到法律的保护。

(二)空间分布不均

从宏观尺度来看,由于区域分割、条块分割,跨区域旅游公共服务共享共建的体制机制不畅,北京聚集了大量优质的旅游公共服务资源,且这些优质资源无法发挥其辐射带动作用。因此,空间不均衡的现象在京津冀三省市之间表现得十分明显。从产业发展数据来看,北京凭借着首都地位、交通枢纽和资源禀赋等优势,旅游业发展远远领先于河北,乃至天津。与区域旅游产业发展格局相似,京津冀三省市之间的旅游公共服务建设也存在着明显的不均衡,有些研究甚至用“断崖式”来形容差距之大。

从中、微观尺度来看,由于北京城乡二元结构明显,城市中心区功能过度集中,北京城区与郊区之间、乡镇之间、景区/点之间也不同程度地出现旅游公共服务空间不均衡现象。上述现象的存在导致不同区域之间的旅游公共服务无法实现“无缝式”的对接,例如旅游交通的“最后一公里”难题,极大地削弱了游客的旅游体验。

(三)运营效率不高

长期以来,我国采取的是政府主导型旅游发展战略,政府的关注点更多地放在旅游产业促进和市场监管上,在一定程度上忽视了对旅游公共服务体系的建设,导致在建设中或多或少地存在着重建设、轻管理,重数量、轻质量,重硬件、轻软件等问题,造成了旅游公共服务供给效率低下。例如,在旅游公共信息服务供给过程中,各旅游公共信息服务平台之间,以及旅游公共信息服务平台与酒店、旅行社、景区等信息化体系之间存在信息

壁垒,缺乏数据连接与共享,每个节点都是一个信息孤岛,导致信息不对称,信息资源的利用效率偏低。

(四)科技支撑不足

尽管原北京市旅游委已发布了《北京“智慧旅游”行动计划纲要(2012~2015)》《北京旅游信息化发展规划(2014~2016)》等政策文件,但仍存在着规划引领不够、落实不到位的现象,导致以信息技术为代表的新技术、新产品在旅游公共服务管理、决策等各个领域推广和应用不充分。具体表现在以下三个方面:

其一,传统技术应用较多,大数据、云计算、人工智能、区块链、可穿戴智能等新技术、新产品在旅游公共服务的应用和推广较少。

其二,信息技术在旅游公共服务体系中应用的领域有限。目前,大多用于旅游公共信息服务领域,而在旅游交通、旅游应急救援、旅游惠民便民等领域应用较少。

其三,即使是在旅游公共信息服务领域,信息技术应用的环节也有限。例如,目前信息技术更多地被应用在旅游基础资源数据的收集环节上,而在信息共享、服务交互、效果反馈等环节应用较少,没有建立“信息搜集—信息交互—信息反馈”的回路,良好的旅游公共信息服务“供给—需求互动”模式还没有建立起来。因此,旅游公共信息服务往往存在信息不对称现象,旅游者的利益诉求无法被很好地传递给供给方,导致供需错位。

二、京津冀协同发展背景下北京市旅游公共服务提升路径

(一)以供给侧结构性改革为指引,健全体制机制,创新供给方式

以供给侧结构性改革为指引,改变旅游公共服务体系单一由政府供给

的局面,构建多元参与、共建共享的供给机制,充分满足游客多样化、个性化、特色化和精致化的需求,促进旅游公共服务供需有效对接。重点可从以下三个方面来着手:

首先,要明确政府职责,即哪些服务是必须由政府来提供的,哪些是可以引入市场主体来建设的。对于旅游基本公共服务,要坚持政府主导,服务直接延伸到基层一线;对于旅游非基本公共服务,在加强政府监督引导职能的基础上,可以通过PPP、BOT、政府参股、招标购买、委托代理、经济资助(财政补贴、优惠贷款、减免税收)等多种形式,创新供给模式。如上海市建设的官方旅游热线962020,即旅游呼叫中心,就是政府和私人签订合同,私人负责生产,政府采购后再向公众提供公益性咨询服务。

其次,以文旅融合为契机,将旅游公共服务建设纳入文化公共服务建设体系,建立稳定的旅游公共服务投入机制,解决旅游公共服务投入少且缺少稳定资金来源、农家书屋等文化公共服务设施使用率低和乡村旅游公共服务设施不足并存等问题。

再次,要激活市场的积极性和创造性,鼓励和引导各类私人资本和社会资本参与到旅游非基本公共服务的供给中来。例如,可以在坚守公益性的底线原则下,鼓励旅行社与各个区级信息咨询服务中心共建,为市民和旅游者提供最大程度的便利。

(二)以建设服务型政府为导向,以人民对美好生活的向往为目标,增加有效供给

从政府的角度来看,首先,要以建设服务型政府为导向,重新认识和界定包括旅游者在内的公众在旅游公共服务供给中的角色和作用,以需求为导向,把人民对美好生活的向往作为

目标,构建自下而上再自上而下的“双向互动”供给机制,提升旅游公共服务供给决策的科学性和准确性,为旅游者提供精准服务,避免供需之间出现错位。在具体的操作环节,为了避免众口难调,可由政府统一建设、配置、采购基本旅游公共服务项目,而非基本的旅游公共服务项目则可交给市场。相应的放权既可以避免“一刀切”供给模式,又能提升旅游者满意度和获得感。其次,要完善旅游者参与旅游公共服务建设的平台和渠道,使其多样化、便捷化、流畅化。可发挥“互联网+”的优势,充分发挥北京市文化和旅游局官方网站及微博、“北京旅游”微信公众号、客户端等的作用,多渠道搜集和倾听旅游者的声音。

从旅游者的角度来看,要增强在旅游公共服务建设中的权利意识,充分运用旅游信息公共服务平台等各种渠道来表达自己的利益诉求和主张,实现从“被动参与”到“主动点菜”的转变;同时要充分发挥公众的监督作用,减少政府主导旅游公共服务的随意性,帮助其提高公共服务的意识和效率。

(三)以疏解非首都功能为契机,以全域旅游建设为抓手,优化空间布局

首先,加强与周边区域的协同化发展,积极促成京津冀旅游公共服务资源优化布局。京津冀旅游公共服务协同化发展的核心在于北京,要立足北京,以疏解非首都功能、冬奥会召开为契机,以服务全程全域的思想为导向,利用核心区外的疏解腾退土地建设辐射整个京津冀区域的旅游集散中心、咨询中心;基于《京津冀协同规划纲要》和《京津冀旅游协同发展行动计划(2016~2018)》,推动京津冀地区旅游交通体系建设,构建基于旅游交通

体系的京津冀区域内阶梯网状集散结构,并以此推动京津冀旅游公共服务空间布局的优化。具体包括以下两个步骤:其一,构建以“高铁+汽车租赁”为主、城市立体化公交等为辅的区域间旅游大交通体系,打造“一小时经济圈”和“半小时通勤圈”;其二,构建以旅游直通车、旅游观光巴士等为主的区域内、景区/点之间的旅游小交通体系,实现区域内旅游景区/点的交通闭环连接,解决“最后一公里”问题,通过区域间的旅游大交通体系和区域内景区/点之间的旅游小交通体系建设,实现京津冀旅游公共服务无缝化衔接。

其次,在《北京城市总体规划(2016~2035)》指导下,以疏解北京非首都功能、城市副中心文化旅游功能区建设为契机,控制和降低核心区的旅游密度,加大生态涵养区和新区旅游公共服务的供给;通过落实乡村振兴战略,加大京郊乡镇旅游公共服务的供给。

(四)以建设智慧型政府为导向,强化科技支撑,实现服务泛在化

以建设智慧型政府为导向,借助互联网等现代信息技术,提高旅游公共服务效能和水平,实现管理智能化、决策科学化、服务泛在化。

运用“互联网+”思维,鼓励、支持和推动科技与旅游公共服务相融合。具体来说,其一,要加大探索云计算、大数据、区块链等新技术在旅游公共服务领域的应用;其二,要加大智慧技术在旅游公共信息服务之外的领域的应用与推广,探索可穿戴智能、移动支付、金融IC等新产品、新技术在旅游公共交通服务、旅游应急救援等领域的应用;其三,要将信息技术普及到旅游公共信息服务的各个环节中,要借助智慧管理平台进行深入分析,打造集需求采集、服务交互、效果反馈于一体的旅游公共服务“供给—需求互动”模式,从而使旅游者能够实现自助导游、自助导航、自助导购等,获得全程、全时、全方位的流畅的、无障碍的旅游体验;同时,要建立跨部门的数据交换系统、信息发布系统等,完成旅游公共服务信息的汇总和整合,并借助智慧管理平台实现旅游公共服务数据的资源共享,消灭信息孤岛,提高旅游公共信息利用效率。

(作者单位:北京市社会科学院) 


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责任编辑:徐晓

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