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全域旅游示范区创建的“北京路径”

时间:2019-02-07 来源:中国旅游报 作者:王红彦

北京市以城市战略定位为引领,将全域旅游示范区创建与“四个中心”功能建设、与各区功能定位及经济社会发展深度融合,探索出一条以国家重大战略为主导、以首都城市战略定位为引领的全域旅游示范区创建之路。

发展全域旅游是中国旅游业发展的重要国家战略,推进全域旅游示范区创建是实现这一战略的有效抓手。2016年2月和11月,北京市的昌平区、平谷区、延庆区和门头沟区、怀柔区分两批成为国家全域旅游示范区创建单位。三年来,北京市以城市战略定位为引领,将全域旅游示范区创建与“四个中心”功能建设、与各区功能定位及经济社会发展深度融合,探索出一条以国家重大战略为主导、以首都城市战略定位为引领的全域旅游示范区创建之路,总结形成了切合实际的全域旅游发展“北京路径”。

一、具备良好的创建基础

北京市延庆区是全国“镇景合一”的先行地,域内千家店镇全镇371平方公里成功创建成为国家4A级旅游景区,成为全国首个实现“镇景合一”的镇域,并首创“县景合一”发展模式,点燃了全域旅游星星之火。作为首个省级“全国旅游综合改革试点城市”,北京市率先提出建设世界一流旅游城市目标,明确实施“大旅游”,把整个北京看作是开放式旅游景区,提出城市一切可以开发、开放的资源都是旅游资源的拓展方向,与全域旅游发展思想不谋而合,与全域旅游发展模式一脉相承。

经过40年的改革发展,北京旅游业已经具备发展全域旅游的产业要素条件和产业发展基础。截至2017年,北京市等级旅游景区236家,星级饭店504家,居全国各大城市之首;旅行社2637家,包括外商投资旅行社22家,中外合资旅行社9家;导游员31355人;星级民俗村141个,民俗户4008家,特色业态741家。2017年实现旅游总收入5469亿元,接待游客总人数2.97亿人次。2018年实现旅游总人数3.1亿人次、同比增长4.5%,旅游总收入5921亿元、同比增长8.3%,旅游购物和餐饮消费额占社会消费品零售总额24.2%,旅游业成为北京市的重要支柱产业和功能性产业。

二、统筹推进的创建工作

2016年以来,北京市委、市政府坚决贯彻落实习近平总书记关于首都工作和全域旅游发展的一系列重要指示,按照国家《关于促进全域旅游发展的指导意见》和《全域旅游示范区创建工作导则》,将5个区全域旅游示范区创建工作列为北京市政府工作报告重点工作和督查内容,加强组织领导,加大政策支持,加快统筹推进。

突出规划引领。5个全域旅游示范区创建单位紧紧抓住《北京城市总体规划(2016年-2035年)》落地实施的契机,把全域旅游规划纳入分区规划编制的大盘子中去统筹考虑,在全面落实减量发展要求的基础上,从规划层面解决好旅游资源系统化整合、补齐基础设施和公共服务短板、提升乡村旅游组织化程度等瓶颈问题。门头沟区与延庆区在“多规合一”上积极探索,延庆区编制了《全域旅游空间布局战略规划》,实现了城建、土地和旅游的空间统合;门头沟区编制了《门头沟区旅游产业用地空间规划布局暨八大景区规划》。昌平区、平谷区和怀柔区也都编制了各自的全域旅游发展规划。

创新体制机制。从北京市推进创建工作的职能部门到5个创建区,均成立了由主要领导任组长的创建工作领导小组,建立健全了旅游、财政、国土、公安、住建、交通、文化等部门参与的工作统筹推进、旅游联席会议、旅游综合管理等机制。原北京市旅游委建立了全域旅游示范区创建督导机制、评估机制与交流机制,每月督查进展,每季汇总情况,半年座谈交流。昌平区成立了旅游安全保卫中队,依托昌平职业教育集团和昌平职业学校建立了全域旅游人才培养基地;平谷区探索建立了全域旅游工作协同机制和旅游资源联营机制;延庆区建立了全域旅游领导联系项目机制;怀柔区推行了“1+3+N”旅游综合监管模式;门头沟区按照现代企业制度和市场化运行机制,组建了京西旅游投资管理集团。

注重融合发展。实施“旅游+”,推动融合发展,5个创建区的全域旅游产品和业态日益丰富。形成了山里寒舍、国奥乡居、石峡等一批民宿品牌和北京龙湾国际露营公园等一批营地品牌。培育了以北京市中医药健康旅游示范基地、体育休闲公园等为代表的医疗康养产品和以冬奥冰雪马拉松、北京国际山地徒步大会为代表的运动康养产品。建成了以八达岭镇、千家店镇等为代表的特色村镇。“北京礼物”品牌化和连锁化经营水平进一步提升,门头沟区潭柘寺旅游文创商品等成为全国示范点。5个创建区都实施乡村后备箱工程和旅游电商工程,成立了旅游商品展示中心。

提升服务品质。“快旅慢游”全域旅游交通网络已经形成,以高铁、地铁、高速、旅游风景道为代表的现代快速交通体系和自驾车专线、骑游专线、健身步道、水上游道等慢游系统串联起3A级以上旅游景区和主要特色村镇。全域旅游标识标语系统更加完备,旅游咨询服务站(点)、旅游厕所、停车场等公共设施完善。重点涉旅区域WiFi服务和通讯信号全覆盖,4A级及以上旅游景区、星级酒店等主要旅游场所视频监控全覆盖。旅游大数据建设和线上服务能力全面提升,延庆区建立了“长城内外”旅游电商平台,门头沟区运用“云平台”技术开发手机APP,水关长城实现“一部手机游景区”,八达岭景区推行网上预约售票。

加大政策支持。北京市区两级积极对资金支持、旅游规划、旅游用地等事关旅游业发展的难点问题进行大胆探索,构建了北京旅游发展专项资金、北京旅游产业引导基金、北京旅游资源交易平台、京郊旅游融资担保平台、京郊旅游政策性保险服务平台“五位一体”的旅游金融保障模式,原北京市旅游委会同市财政局印发了《北京市全域旅游发展资金管理试点办法》,通过一般性转移支付先后向5个全域旅游示范区创建单位下拨专项支持资金1.35亿元。北京旅游发展专项资金已带动社会投资约150亿元,北京旅游资源交易平台已发布520余个项目、涉及金额1800多亿元,京郊旅游融资担保平台累计办理旅游担保项目796个、涉及金额16.99亿元,京郊旅游政策性保险服务平台累计承保民俗旅游户4454户、承担风险保障金37.11亿元。同时,5个国家全域旅游示范区创建单位也出台了相关配套政策。门头沟区设立了100亿元的京西文化旅游产业投资基金,推动北京旅游投资从政府直接投资向政府带动社会投资转变。

组织评估督导。根据国家开展全域旅游示范区创建相关要求和北京市政府年度工作部署,2018年年初组织专门力量,依据原国家旅游局印发的《全域旅游示范区创建工作导则》(旅发〔2017〕79号)和国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》(国办发〔2018〕15号),编印了《全域旅游知识通俗读本》,编制了《北京市国家全域旅游示范区创建评估方案》和《北京市国家全域旅游示范区创建评估细则》,并依据评估方案和评估细则对5个区的创建工作进行自评打分,撰写验收报告,提出整改意见,督促5个创建区固强补弱、查缺补漏、整体提升。

三、特色鲜明的创建模式

北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位,推进全域旅游示范区创建工作当然也不例外。昌平区充分挖掘本区特色资源禀赋,推进旅游与相关产业深度融合;平谷区抓住举办2020世界休闲大会机遇,以休闲产业引领全域旅游发展;延庆区以2022年北京冬奥会、2019年北京世园会两件世界级盛会为引领,探索出“办好两个会,搞活一座城”的创建之路;门头沟区以景区组团为引领,依托古道古村串联全域资源;怀柔区以打造雁栖湖国际会都为抓手,探索发展综合旅游区。北京市认真梳理5个创建区的工作实践,形成了以“四个中心”城市战略定位引领全域旅游示范区创建的“北京路径”。

提升全域旅游发展整体品质,助力政治中心建设。北京市5个全域旅游示范区创建单位瞄准“大京郊小城区”的市情特点,抓住乡村振兴战略实施、疏解整治促提升、美丽乡村建设等机遇,大幅改善设施环境,持续提升服务能力,建设服务首都城市战略定位的重要功能区。5个创建单位均为生态涵养区,面积7880.95平方公里,占全市国土面积的48%;人口344.2万人,占全市人口的16%。5个创建单位牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,统筹考虑生态环境保护与全域旅游发展的关系,统筹山水林田湖草系统治理,聚焦大气、水、垃圾等突出环境问题,重点抓好“清脏、治乱、增绿、控污”,坚决打赢蓝天保卫战、水生态环境治理攻坚战、突出问题歼灭战,走出一条减量集约、高质量、内涵式旅游产业绿色发展的新路,推动全域旅游发展与资源环境相适应,为在京举办的各种重大国事活动和各类重大国际交往活动提供优质的生态服务环境。

推进文化与旅游深度融合,助力文化中心建设。以创建全域旅游示范区为契机,以运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带“三个文化带”为抓手,深入挖掘北京市源远流长的古都文化、丰富厚重的红色文化、特色鲜明的京味文化和蓬勃兴起的创新文化内涵,推进文化与旅游深度融合。重点推动大运河北京段的古典园林、古典建筑、水利工程遗产等资源的统筹保护利用,推进八达岭、慕田峪、居庸关、古北口等重点长城段文化旅游资源统筹、维护修缮,推进三山五园地区、八大处地区、永定河沿岸、大房山地区等历史文化资源密集地区的遗址保护与生态修复。延庆区以长城文化为核心,建设“一园、两域、三线、四区”的长城文化带。门头沟区建立西山永定河文化带和长城文化带五年行动计划项目库,统筹推进古道、古村落、古寺庙、古长城的文物保护修缮。昌平区编制实施“三个文化带”保护建设五年行动计划,建设大运河源头—白浮泉遗址公园。

做强“北京服务”品牌,助力国际交往中心建设。按照落实首都城市战略定位对全域旅游创建工作的新要求,借助服务保障“一带一路”国际合作高峰论坛、北京国际电影节、中非合作论坛北京峰会等重大活动的契机,北京市探索总结并制定了《大型活动接待服务规范第1部分:通则》,“北京服务”更加规范,品牌效应进一步放大,服务国际交往中心建设的能力进一步提升。延庆区坚持冬奥会、世园会与国家全域旅游示范区联建联创,制定出台了《关于服务保障世园会冬奥会大力发展全域旅游的实施意见》,打造全域旅游发展的长城、世园、冬奥三张“金名片”。平谷区抓住举办2020年世界休闲大会的契机,塑造“京东桃花源,世界休闲谷”的宜居宜业宜游生态谷的国际品牌形象。怀柔区充分发挥APEC峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛等大型会议的国际影响力,扩容提升增效,打造国际会都。

搭建现代智慧平台,助力科技创新中心建设。北京市充分发挥科技创新优势,成立全国首家旅游资源交易平台,5个创建单位全部建设了全域旅游综合监测平台。昌平区以未来科学城建设为抓手,打造国家级文化展演中心、高科技文化艺术舞台、未来世界展示区和文化创意产业总部基地,建立由国奥集团、中国旅游集团、未来科学城集团等企业组建的全国性全域神州旅游资源资产交易中心。怀柔区围绕建设科学城,开发一批科技馆与体验馆,推动中科院怀柔科教产业园、中科院大学等建设开放型园区,拓展科技游、研学游、亲子教育等新业态。门头沟区运用云平台技术,构建了“门城通”APP,同时通过数字化改造提升永定河文化博物馆科技含量。怀柔区为民俗户开发了“乡村宝”,通过POS机刷身份证实现自动识别。平谷区加紧推进“智慧平谷”建设。延庆区开发了“长城内外”旅游电商平台和梦幻长城球幕影院。

四、日益凸显的创建效应

(一)转型升级效应

全域旅游优质供给力度加大,推出30条中医体验旅游线路、31个中医国际医疗旅游服务包和22条精品文博旅游线路。打造冰雪运动旅游休闲区,举办北京惠民文化消费季,推出一批冰雪运动、体育项目、文化旅游品牌产品。以“厕所革命”为抓手,推进旅游服务设施与国际先进标准接轨,改造旅游厕所282座和5A级旅游景区第三卫生间,增加市区与八达岭长城、十三陵等重点景区间的旅游公交线路,加强交通干线与特色旅游村镇连接。建设完成市区两级旅游步道1400公里。

(二)生态环境效应

发展全域旅游离不开良好的全域生态旅游环境。北京市5个全域旅游示范区创建单位以全面实施清洁空气行动计划为契机,加强大气污染治理。门头沟区完成集中连片造林1万余公顷,打造新区绿色廊道生态景观54.67公顷。昌平区制定并启动第二期污水治理三年行动计划,新建改造管线118公里,全区污水处理率提高到88%。创建国家全域旅游示范区成为北京市践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要载体。

(三)富民扶贫效应

把发展全域旅游作为打好精准脱贫攻坚战的新抓手,积极促进北京市低收入农户增收和受援地区脱贫致富。全域旅游示范区创建工作开展以来,延庆区旅游从业人员高达2.6万人,旅游业吸纳就业人数在全区各行业中排名前列;昌平区近3届农业嘉年华期间,累计接待游客近200万人次,实现旅游收入3.2亿元。对外扶贫效应显著,运用市场机制开行新疆和田、内蒙古乌兰察布等对口支援地区旅游专列13列、专线15趟,培训旅游从业骨干500余人。

(四)人口疏解效应

有效疏解和引导北京城市核心区人口向郊区转移,是北京旅游发展面临的重要任务。创建全域旅游示范区的生动实践,提供了旅游直接疏解、旅游就业疏解和旅居疏解三种方式。调查显示,2017年京郊游人数约3000万人次,其中1000多万人是过夜游客,旅游疏解效应日益显著。京郊旅游流形成了稳定的人口外流效应,京郊游逗留时间为1.22天/人,按照3000万人次的规模计算,相当于为核心区疏解了23万的常住人口。

(五)区域协同效应

北京市发展全域旅游注重内外协同、上下协调、左右协作。以落实《京津冀旅游协同发展行动计划(2016-2018年)》为抓手,不断完善“9+10”等区域旅游合作机制,推动区域旅游协同发展。京津冀旅游部门共同推出130个旅游招商项目和16条主题精品路线。以全域旅游的理念共同推动京张体育旅游休闲带、京东休闲旅游示范区、京北生态(冰雪)旅游圈和京西南生态旅游带建设。

发展全域旅游,理应服从和服务于各地经济社会发展大局。当前,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,围绕实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,国家实施了京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等一系列全局性、引领性的重大战略,各省市也因地制宜提出许多发展战略。在这样的背景下,北京市探索形成的以重大战略为导向的全域旅游示范区创建路径,具有独特的示范作用和积极的借鉴意义。

(作者单位:北京市文化和旅游局)




责任编辑:王菀

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