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投资“大手笔”为何沦为项目“大笔债”

时间:2019-02-19 来源:中国旅游报 作者:王晓民 曾广超 本报记者 邢丽涛

1月25日,央视《焦点访谈》栏目报道了贵州省独山县下司镇在大笔举债大搞旅游项目的过程中出现的问题:一个靠举债近6亿元开发建设的旅游项目,因为资金断裂,项目开工才5个月就被迫停工。

  独山县的旅游项目开发现状,并非个案。总投资24.9亿元的银川西夏区特色小镇项目、投资约20亿元的四川成都龙潭水乡仿古小镇、拔地而起的辽宁抚顺“生命之环”……各地造价过亿的景观建筑层出不穷,竞相攀比“争大”,“豪华景观”事件一度引起社会关注。有网友曾发出感慨:大兴土木者似乎已经忘记了旅游发展和城市建设的初衷是什么。

  近年来,旅游市场上的“大手笔”最终变成“大笔债”,这种现象时而有之。数亿旅游开发项目,为何资金链会断裂而停工?旅游项目投建,如何举债算合理?高额造价项目,是拆是留?

  数亿“豪赌”引争议

  据了解,独山县下司镇的财政收入每年只有2000余万元,为打造这个投资近6亿元的旅游项目,下司镇使用了一种叫作“投融建”的办法:先找到了施工方,再由施工方介绍认识了资金方,然后再由资金方通过私募基金的方式融资近6亿元。

  从下司镇的案例来看,表面上资金链断裂是导致项目停工的关键因素,但是仔细分析,这个项目从立项、融资到建设,很多环节都缺少审核和监管。

  北京第二外国语学院中国文化和旅游产业研究院院长邹统钎坦言,盲目上马项目的现象与错误的政绩观有密切关系,一些领导干部过于看重政绩,为了政绩不惜盲目举债建设,导致短期行为、重复建设、寅吃卯粮。“可行性论证是必须的,但没有百分百正确的可行性论证,只有让自负盈亏的企业成为大型旅游项目的开发主体,才能最大限度地减少举债风险。政府的主要职能是承担配套公共服务与基础设施建设。”

  “大型文化旅游项目,由于投资额一般非常大以及具有的公共产品特征,举债自然也是重要的融资方式,不过举债的金额以及政府承担的比例需要控制在地方政府财政可以承担的安全范围之内,努力走市场化、社会化之路,节约财务成本,否则会给地方政府财政构成巨大压力。”北京联合大学旅游产业经济研究所所长张金山说。

  有专家表示,借来的钱也是钱,背上的债总得还,一定要合法合理地立项,科学专业地举债。有些地方政府不顾自身财力和偿付能力,也不对项目进行科学规划评估,就大笔举债,盲目上项目铺摊子,最后工程烂尾,政府背上巨额债务,这样的教训一定要汲取。

  也有业界人士表示,项目上马,历来都有成套、合理合规的流程和审批程序,从立项、可行性研究、设计等到建设实施,参与单位涉及发改、建设规划、土地资源、环境保护等部门。流程、审批程序上已经相对合理地做到了预防和风险控制,但项目上马或落地后出现争论和质疑,从一定角度上说,政府职能发挥的还不够充分。特别是当下一些未批先建的项目,监管部门应该担负一定的责任。当然,业界也需要检视一下,现在的流程和审批程序适不适应当下社会发展的要求,是局部地区存在问题,还是时代发展需要一套更有效的机制。

  举债投资需谨慎

  盲目举债投建项目肯定是不可取的,那么旅游项目在规划投资建设过程中应该注意什么?

  “旅游项目的建设,首先应该做好市场调研、项目可行性分析、市场定位以及市场容量的测算;在规划建设环节,科学规划,努力打造能够适应市场需求、符合地域文化特色的精品化项目,从而更好地赢得市场。”张金山表示。

  上海奇创旅游景观设计公司总经理邢小丽认为,旅游项目要成功开发建设,不应该仅停留在规划建设层面,更应该从前期的产品、客群定位,到后期的运营、营销等层面来统筹考虑。“政府通过旅游来带动区域发展的初衷是好的,但是在操作实施中反映出来很多问题,不仅是在流程、审批、监管以及规划严谨性、规范性、合理性等方面。”

  邹统钎认为,政府不应该直接从事大型旅游项目开发与经营,而是应该集中精力做公共服务、基础设施配套。大型旅游项目开发与经营应该由自负盈亏的企业来负责。政府可以通过基础设施建设、税费减免等措施,支持大型旅游项目的开发。政府举债并非完全不可以,但要做好可行性研究、量力而行,而且要广泛征求各方意见。

  举债搞开发应该规避哪些风险?如何合理举债?邹统钎建议,开发项目属于经济行为,以盈利为主要目的,避免风险最好的办法就是让企业成为开发主体,成为风险与效益的担当主体。举债额度要在政府财政承受能力之内。

  “我认可政府举债谋发展的方式。发展才是硬道理,关键是做好风险控制,因地制宜,不宜贪大求洋,保证融资举债的主体合法权益,手续合法合规,切忌急功近利,搞政绩工程。”北京交通大学经管学院旅游管理系副教授王学峰说。

  “拆”与“留”如何选择

  实际上,类似上述提到的项目不在少数。那么摆在面前、亟待处理的有两个问题:已经上马的项目怎么办?开始走审批尚未开工建设的项目怎么处置?既然不合理,那么是“拆”是“留”?对待尚未进入建设实质的项目,如何避免造成进一步的资源浪费?

  以陕西省韩城市西禹高速韩城出入口景观提升工程“鲤鱼跃龙门”景观项目为例,该项目曾被赞誉为韩城“第一道风景线”“展示韩城形象的重要窗口”,项目还囊括了韩城八景等多个景观节点。前不久,国家住房和城乡建设部通报批评,称其盲目造景、投资过大、造价过高。记者了解到,目前,韩城市政府针对调查中发现的问题,正在深入查找原因,采取补救措施。

  对于这个项目,舆论也不是一边倒地否定。当地老百姓认为,景观项目建成后,多了一处休闲的好去处,从这个角度来看,该景观是个惠民工程。同时也有网友提到,建筑风格也古色古香,很有文化底蕴,可见建造时是动了一番脑筋的,如若面临拆除的命运,实在令人惋惜。

  “景观项目本身是一项民生工程。作为民生景观工程,从设计之初就应该充分考虑项目本身的投资以及未来产生效益的匹配问题,已经建设了,再拆除不是更大的浪费吗?应该考虑这个项目的合理化利用或者是提升,从项目整体运营的角度出发,看看是否还有什么价值可以挖掘。”邢小丽说。

  由此看来,目前部分已建或者在建景观项目已经陷入了“拆与留如何取舍”的尴尬境地。记者在关于“拆与留”的随机采访中发现,部分人对已成型建筑的拆除持否定态度。有人问,就不能通过罚款、没收等办法吗,为什么一定要拆?也有人提出,有一些土地、规划的原因,导致这些建筑无法保留。在拆与留之间,如何选择?

  “这个问题要辩证地看,从立法的角度来说,坚决拆除是为了保证后面不再违规开发建设,杀一儆百,无可厚非。严格执法才能提高政府的公信力。但是在执行层面有太多的困难。总之,只要思想不滑坡,办法总比困难多。”王学峰表示,至于涉及到的土地问题比较复杂,一般来说都是通过土地流转或者租赁方式获得,最起码要保证村民的土地转让租金收益。从大趋势来看,未来土地政策的松绑可以为此打开一个缺口,乡村振兴战略的实施也为解决这一难题给出了方向。

  邹统钎表示,若项目或者开发商违反规划或者相关法规,则一定要拆;若拆除的效益超过维持现状的效率可以拆;可以把资产整体出租、销售,由接盘者决定拆或者不拆。“如果维持成本不高,又没有转手,转化为公园服务大众也是一种选择。”

  张金山认为,已经建成的违规项目,直接拆迁不一定是唯一的处理方式,虽然直接的拆迁可以起到震慑和彰显政府权威的作用,不过市场化的、惩罚性的、整顿性的方式,也值得考虑,需要根据项目的类型和违规的程度,采取差别化的处理方式。





责任编辑:徐晓

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