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刘印河:找准接口多业统筹,科学编制旅游规划

时间:2019-01-09 来源:中国旅游报 作者:刘印河

2018年11月19日,党中央国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》,提出理顺国家发展规划和国家级专项规划、区域规划、空间规划的相互关系,坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调。这些重要制度为旅游规划编制工作指明了方向,提供了路径,明确了遵循。

旅游规划必须服从上位规划,受空间规划的约束和指导。

国家发展规划体现了党和国家意志,是经济社会发展的宏伟蓝图,是上位规划。所有规划都必须紧紧围绕国家发展规划展开,并为它服务,这是一切规划编制工作必须遵循的重要原则。旅游业是国民经济的重要组成部分,旅游规划必须服从服务于国家发展规划,与国家空间规划相统一,通过规划的协调一致促进经济社会各方面目标顺利实现,促进国土空间治理和结构优化。这些年来,各地普遍加强了旅游规划编制工作,对于引领旅游业加快发展发挥了重要作用。但问题也比较多,一些突出问题甚至被业界所诟病,比如,有的规划编制单位沽名钓誉,以新概念博眼球,规划内容不实,空洞乏味;有的套用规划模板,千篇一律,质量不高;有的则就旅游论旅游,自行其是,孤芳自赏,甚至认为国家大规模支持旅游业发展,怎么编制旅游规划都符合国家战略,进而造成了事实上的旅游规划与发展规划、空间规划相脱节,与金融、财政等国家政策工具相脱离,使规划难以落地。解决这些问题,必须认真学习、深刻理解、全面体现习近平新时代中国特色社会主义思想,在吃透发展规划精神的基础上充分体现旅游业发展特点,进行规划创新。同时,严格遵守空间规划,按照空间规划谋划旅游业发展布局,使旅游发展与空间治理相得益彰。只有这样,才能真正将旅游业纳入国家发展战略,借助政策工具保障规划顺利实施。

旅游规划必须与等位规划相衔接,不能独来独往自我封闭。

从发展规划到空间规划,再到专项规划,是一个完整的规划体系。其中,各类专项规划在发展规划和空间规划的指导下,相互协调,共同构建了规划体系的重要基础支撑。旅游业是综合性产业,更是绿色产业。旅游业的这些优质特征决定了旅游业可以与很多产业融合发展,在规划上表现为可以与很多专项规划开展对接。事实上,无论是发展规划还是区域规划、专项规划,都为旅游业发展留好了接口。比如,国家“十三五”规划,进一步提高了绿色指标在全部指标中的权重,把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标,为发展生态旅游留好了接口,大力发展生态旅游必须作为旅游专项规划的重要内容;再比如,《山东省生态环境保护“十三五”规划》提出:在工业企业和工业园区周边、城市不同功能区之间建设绿色生态屏障,着力提升城市绿化的生态效益。强化近岸海域污染防治,鼓励有条件的渔业企业开展海洋离岸深远海域养殖和集约化养殖,控制近海养殖密度。这些都是旅游规划的重要接口,是旅游规划的重点和着力点。农业、水利、文化、交通等其他专项规划也为旅游业提供了多个接口,作为规划体系中的一项重要内容,旅游规划在与上位规划保持高度一致的基础上,要着力加强与农业、交通、海洋、生态等等位规划的相互衔接,体现统一性,统筹上下游和产业链一体化,进行空间规划、产业规划、项目规划,不能独来独往,更不能自我封闭、自行其是,否则很容易写在纸上、挂在墙上,形同虚设,失去规划的意义。

旅游规划必须充分保障区域规划确定的重大战略和目标任务完成。

如果说发展规划具有宏观性、指导性,那么区域规划以重点地区、跨行政区、成方连片区为重点,对区域功能、空间布局、重大工程、发展路径等作出规划,是发展规划的落地和具体实施。旅游经济是区域经济,一个成功的旅游目的地,就是高质量旅游要素区域性集聚形成的产业集群、综合服务和品牌效应。这个旅游目的地可以是一个单独的行政区域,也可能是一个跨行政区域,是旅游业发展的基石。编制旅游规划一定要突出区域旅游规划,坚持市场导向,既承接好区域发展规划的产业接口,更要承接好跨行政区域相关地区的政策接口,把政策协调作为区域旅游规划的一项重要内容,形成政策合力。比如,2018年2月,山东省政府印发《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》,提出到2022年,新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、现代海洋、医养健康产业不断壮大;高端化工、现代高效农业、文化创意、精品旅游、现代金融服务持续做优,十强产业增加值占比达到60%左右。旅游规划首先要着力研究旅游与“十强产业”的内在关系,找准接口,同时又要突出规划确定的济南、青岛、烟台“三核”和其他14个设区市的国家和省级经济技术开发区、高新技术产业开发区,以及海关特殊监管区等,进行产业对接和政策协调,对城市旅游、乡村旅游、旅游园区、旅游新业态等进行规划安排,巧用新旧动能转换这个大势和各地推进新旧动能转换的不同政策推进区域合作,实现区域旅游一体化发展。

规划必须细化落实的路线图和时间表,提高针对性和可操作性。

规划既是蓝图,更是行动指南,特别是旅游规划指导产业发展,必须有抓手、可操作、易考核、能落地。做好旅游规划,必须按照中央文件的要求,坚持开门搞规划,充分听取各方面意见,特别是企业方面的意见建议,让规划深深根植于市场,杜绝拍脑子搞规划。一般情况下,规划编制单位具有较强的专业性,工作的重点应该是侧重于空间布局、产业布局、技术标准等方面的规划,而行政管理部门则应偏重于发展目标、政策措施、推进路径等方面的规划,企业和游客则应该根据市场和消费需求,重点参与项目、线路等方面的规划,形成可操作的旅游发展行军图、路线图,列出时间表。达到这样的要求,一要加强对规划设计单位资质的管理,不仅要有很强的旅游专业知识,更要有懂经济、懂政策的专门人才,一个规划设计单位如果不学习党的基本理论,不学习党和国家的基本经济政策,研究不透各级发展规划、空间规划,就不可能编制出好的旅游规划。要把政治理论水平、经济政策水平等纳入对规划设计单位的资质管理,实行一票否决。二要健全完善规划评估机制。旅游规划评估不严,甚至走过场,是造成规划质量不高的一个重要原因。要加强评估制度建设,列出可以量化的硬杠杠。比如,规划是否体现了国家发展规划的总体指导思想和主线,与等位规划的对接率达到多少,为下位规划留下多少接口等,要纳入评估标准,达不到标准的,不能通过评审,更不能对外发布。三是加强考核,对规划落实情况进行考核,强化追责问责,促进规划内容真正落在地上,见到实效。

(作者单位:山东省文化和旅游厅)




责任编辑:王菀

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