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旅游PPP项目向高质量发展

时间:2018-05-29 来源:中国旅游报 作者:记者 邢丽涛

4月底,财政部印发的《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(以下简称《通知》)指出,近期核查发现部分PPP示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题,后期将对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。

据悉,核查存在问题的173个PPP示范项目中,文旅项目有12个。正确认识PPP模式,确定适合的参与主体及优化顶层设计,保证PPP项目的健康、可持续发展,成为迫在眉睫的问题。

关键:防范风险应先找准问题

“此次清理PPP项目,是财政部防范化解金融风险的一个具体举措。自我国实施PPP以来还没有进行过一次系统性的规范。”吉林省财政科学研究所所长张依群曾在接受采访时提到,PPP的发展为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用。在规模不断扩大的同时,走样、变形的情况时有发生,一些问题值得高度警惕。

对于旅游PPP项目遭遇的落地难、运营不规范等现状,有专家表示,由于旅游PPP项目具有持续运营和持续回报的特性,并不是所有的项目都适合PPP模式,对于政府和社会资本方来说,认清这一点至关重要,因此在最初选择项目上需要认真筛选。

“旅游PPP项目较一般项目更为复杂,周期较长,土地审批难度大,极有可能出现民营资本对项目的过度开发。”中国社科院财经战略研究院副教授魏翔表示,旅游PPP项目的落地实施可以拉动周边地产和商业的价值,而这部分溢出收益通常会被地方政府以就业、税收的形式回收,证券公司、投资人都分享不到。因此,旅游PPP项目,政府财政兜底时的浮动比率是应该上调还是应该下调?政府应该承担风险还是把风险让渡给民营企业?都需要多方位考量。

实际上,PPP在国内还是相对新鲜的事物。PPP作为一种新兴的商业模式,通过政府与企业合作进行旅游开发,充分发挥投资运营企业的智力和专业优势,理顺旅游开发管理体制,形成社会资本投资旅游开发的新契机。

专家表示,从资金使用角度而言,在基本公共服务领域,国家财政资金是主力军,引入社会资本进入这个领域,一是为了对财政资金不足予以补充,二是为了通过一种市场化的机制,可以使得基本公共服务领域的公共项目更有市场活力,提质增效,为群众提供更多更好的公共服务。同时,在基本公共服务领域以外的其他公共服务领域,推进PPP模式可以更好地让人民群众对公共服务和幸福生活享有获得感,比如养老、旅游领域等。

“PPP是政府和社会资本的合租模式,对于政府来说需要项目具有一定的社会公益性,而企业的最终目的是为了盈利,单纯追求公益性质或者完全商业化运作模式的项目都不适合PPP,寻找到既有公共性质又能够商业化运作的项目,是决定政府和企业的合作项目能否顺利进行的首要前提条件。”北京第二外国语学院教授李伟说。

也有专家提出,当前的PPP首要的工作是找准问题,PPP项目乱在什么地方,哪些是实施中的管理问题或操作问题?当PPP项目出现问题时,应有问题反馈机制与应对机制,这就要求地方政府运作PPP项目时,应建立项目跟踪机制、监督机制与止损机制,尽快制定游戏规则,从而防止系统性风险的发生。

未来:规范发展要明确职责

PPP的关键是规范,通过工作机制去规避以往PPP模式带来的风险是一条可选之路。这无疑牵涉到PPP的两大主体:政府和企业。在PPP规范发展之路上,政府和企业如何打配合战?各自又应该扮演什么样的角色?应该如何确定PPP项目主体的参与资格以及职责内容?

《通知》明确指出,国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

与此同时,4月底文化和旅游部、财政部联合印发的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中也明确了政府和社会资本各自应该扮演的角色。《意见》在“严格执行财政PPP工作制度”方面明确提出,保障政府知情权,政府可以参股项目公司;保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能,政府不得干预企业日常经营决策,不得违规兜底项目建设运营风险。

“以往不仅仅是旅游,很多行业的PPP在实施过程中都存在因为项目选择不到位导致难以持续盈利的问题,所以政府不要去兜底,规避以往的风险。”中国旅游研究院产业所副研究员吴丽云直言。

“对政府来说,要正确认识自己的角色。”中国政法大学研究生院院长李曙光表示,政府在PPP模式中的角色要一分为三:公共服务的设计者、提供者与监督者。因此,要将政府规则政策制定者的角色、监督者的角色与公共服务运营者的角色区分开来,在此基础之上,政府要独立出一个运营PPP项目的市场责任主体,与政府的公共管理和监管职能相互独立。从而根据其各自的职责承担相应的法律责任。既然政府是PPP项目的发包方,政府自身及其运行平台当然不能又作为社会资本方,这是最基本的常识。

国家发改委PPP专家库专家、国浩律师事务所合伙人王卫东认为,不是所有的社会资本方都适合去做投资人。当前,我国PPP项目中大量投资人是施工企业,但施工企业是否能成为合适的投资人,不能简单地去回答是或否。“我们首先要知道的是在PPP项目中,需要解决风险管理问题,包括投资风险、施工风险、运营风险、人力资源等。现实中,那些追求资金长期稳定回报的金融机构,如保险基金和专业投资机构这样的匹配,对PPP可能是最合适的。”

对于PPP的规范发展,财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅表示,要从单纯关注项目落地数量,向关注项目规范性转变;从重视增量项目,向更加重视存量项目转变;从关注短期效益,向关注中长期效益转变。

现状:12个文旅项目被处置

财政部4月28日发布数据显示,截至3月末,全国PPP综合信息平台项目管理库累计项目总数7420个、投资额11.5万亿元,其中,累计清退管理库项目1160个,累计清减投资额1.2万亿元。

据悉,此次对核查存在问题的PPP示范项目进行分类处置,其中,30个退库项目总投资额约为300.2亿元,54个调出示范项目总投资额约为1584.8亿元,89个限期整改项目总投资额约为4817.9亿元。

根据财政部给出的三个清单,记者整理出被撤销或责令限期整改的12个文化和旅游PPP示范项目,以及一级行业非文旅但与文旅相关的项目。

其中调出示范项目名单并清退出全国PPP综合信息平台项目库的项目30个,涉及文化、旅游项目的有2个;此外,一级行业虽非文旅,但是与文旅相关的项目还有内蒙古自治区包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路PPP项目、喀什5A级旅游景区立体停车库建设项目。

调出示范项目名单,保留在项目库,继续采用PPP模式实施的项目54个,涉及文化、旅游项目的有6个,涉及总投资75亿元;此外,一级行业虽非文旅,但是与文旅相关的项目还有长白山旅游轨道交通PPP项目、湖南省怀化市麻阳苗族自治县长寿谷养老养生文化旅游项目等。

运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵,限期6月底前完成整改的项目89个,涉及文化、旅游项目的有4个,涉及总投资额158亿元;此外,一级行业虽非文旅,但是与文旅相关的项目还有黑龙江省齐齐哈尔市沿江景观带(滨江大道)PPP项目、黑龙江省抚远市黑瞎子岛配套功能区东极小镇PPP项目等。

根据财政部公布的信息,被处置的文旅项目多是因项目尚未落地以及存在运作不规范等问题。如被调出示范项目名单,但仍保留在项目库中的江西余江县雕刻创意文化小镇,该项目总投资约11亿元。根据公开资料显示,余江县雕刻创意文化小镇为2016年江西省第三批PPP项目中的一个,由余江县政府和北京光合文创集团共同打造,占地1770余亩,集文化旅游、产业服务、休闲度假、当地人居为一体,志在形成国际影响力的特色匠人文化产业生态项目,但根据财政部公布的名单,该项目至今尚未实现落地。又如,总投资在85亿元的河南省洛阳古城保护与整治PPP项目则因运作不规范、未按规定开展财政承受能力论证而被要求限期整改,否则将会有被调出示范项目名单或清退出项目库的风险。

对于被处置的项目,财政部表示,地方各级财政部门要会同有关部门妥善做好退库项目后续处置工作,对于尚未启动采购程序的项目,调整完善后拟再次采用PPP模式实施的,应当充分做好前期论证,按规定办理入库手续;无法继续采用PPP模式实施的,应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落地实施的项目,应当针对核查发现的问题进行整改,做到合法合规;终止实施的,应当依据法律法规和合同约定,通过友好协商或法律救济途径妥善解决,切实维护各方合法权益。

相信作为提供公共服务的一种新机制,PPP在规范运作后,未来仍将得到大力推广。


责任编辑:实习生徐晓
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