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对日本口译导游规制变革的研究与思考

时间:2018-02-27 来源:中国旅游报 作者:汤治

日本口译导游规制的变革,重要的不是给我们提供了一个可供借鉴的政策选项,而是这一制度变革可以触发我们对新时代需要怎样的旅游监管的思考。监管本身并不能成为目的,监管所要解决的问题——在保障旅游者切实享受到优质旅游服务的前提下,如何让市场参与各方形成共赢,从而推动旅游市场持续健康发展——才是。

  在日本,口译导游(通訳案内士)一般是指通过口译导游士考试,并在法定机构注册,向入境旅游者提供翻译和导游服务,并以此获得报酬的职业。长期以来,口译导游在日本推进观光立国战略、发展入境旅游、服务赴日游客过程中发挥着重要作用。近年来,由于日本旅游市场发生深刻变化,这一施行60多年的旅游人才法律制度正经历着前所未有的变革。2017年6月,修改后的《口译导游士法》公布,于2018年1月4日起施行。

  一、为什么要修法

  原口译导游制度面临的挑战主要包括以下方面:

  一是口译导游绝对数量不足。近年来,日本推行观光立国战略,实施“访日旅行促进事业”一揽子行动计划(签证便利化、航线扩充、免税优惠、海外推广)以来,赴日游客数量激增,远远超出了现有的口译导游人才储备应对能力(2017年统计注册人数为2.2万人)。不仅如此,根据日本政府于2016年提出的“支撑明日日本的观光愿景”(观光立国行动计划的升级版),2020年赴日游客数量目标为4000万人次,2030年为6000万人次,而目前的入境游客总数为2800万人次,可见入境游高速发展下的人才缺口是巨大的。

  二是口译导游数量结构失衡。首先,表现在口译导游主要分布于大型都市圈(如东京、神奈川等东京都市圈,大阪、京都、兵库等京阪神都市圈),偏远县市分布较少。而当前的赴日旅游发展趋势是入境游客集散向二线城市倾斜,游客不再单一集中于东京、大阪等都市观光圈,进而产生调整口译导游分布的需要。其次,口译导游在语种上偏重英语(70.3%),而其他语种,如中文(11%)、韩文(4.9%)导游数量存在较大缺口。然而,根据JNTO(日本国际观光振兴机构)市场分析数据,东亚地区恰恰是赴日旅游的最大客源地。

  三是赴日旅游者需求多样化。JNTO组织的多项赴日游客消费调查分析显示,赴日游客需求日趋多样化。在传统景点观光、购物消费之外,出现大量细分市场主题,如街町探古、温泉疗养、动漫文化、美食治愈等。与传统观光不同,新型游客越发看重文化体验和品质。因为口译导游职业许可门槛的存在,细分知识领域里的行家能手无法直接进入导游服务市场。

  四是地域口译导游制度已普遍建立。基于缓和规制以及充分发挥地方自治、创生作用等目标而推行的地域口译导游制度,原先仅为全国性口译导游制度框架内的灵活性例外安排。从2006年开始,在各都道府县区域范围内限定的口译导游注册制度得以试行。2011年,通过国会审议的综合特区法案,在特区指定地域(如九州各县、和歌山县、奈良县、大阪府等地域活性化综合特区)可由未获得口译导游资格的人员从事针对外国游客的有偿导游服务。实践中,建立地域口译导游制度的各区域自治体在对本地口译导游的规制(募集时间、条件、研修等规则)方面不尽相同。

  二、修改了什么

  与旧法相比,新法修改内容主要集中在以下几个方面:

  1.口译导游士从业务独占性转变为名称独占性

  根据原《口译导游士法》,只有通过考试被证明已掌握导游有关知识和相应的外语翻译能力的人,即获得口译导游资格才能从事有偿的口译导游服务,并且须在都道府县注册。在此规制下,即便是以临时打工名义向外国游客提供有偿导游服务亦被严格禁止。法律修改后,不必取得口译导游资格也可以从事有偿的口译导游服务,只是不能被称为“口译导游士”或类似名称(如以此为后缀)。另外,根据新法,如无特殊注明,口译导游士被视为全国口译导游士(与地域口译导游士相对应),而已获得口译导游资格的人无需再次注册。

  2.地域口译导游从特例上升为正式法律制度

  新法将此前依据各特例法规在各地推行的地域口译导游制度提升为与全国口译导游士并行的制度,并在总则中予以明确,设专门章节予以规范。根据新法,“地域限定口译导游士”和“地域特例口译导游士”均被视作“地域口译导游士”,而已取得地域口译导游资格的人无需再次注册。

  3.全国口译导游考试内容增加实务性科目

  全国口译导游笔试科目在既往的外国语、日本地理、日本历史、产业经济政治及文化常识之外增加了“口译导游士实务”,如旅程管理、外国游客生活习惯、灾害应急对应等内容。对于已取得口译导游资格人员,也将设定相关研修类过渡措施以补足相关知识体系。

  4.针对全国口译导游士设定定期参加研修的义务

  对于全国口译导游士来说,每5年必须参加注册机构举办的定期研修课程,以强化旅程管理、灾害应急等口译导游实务中的知识能力。如未能参加定期研修,地方(各都道府县)可取消该口译导游士的注册,并且在取消后两年内,不允许再次注册。

  三、相关分析

  1.制度变革的背后

  结合日本立法体制来看,施行60余年的口译导游士许可制度从业务独占更改为名称独占,这一转变无疑是当前日本旅游业界关联各方互相角力形成的结果。其中,推动变革一方势力占优。具体而言,对于官方来说,为实现其政策目标(达到入境游客数量既定目标,优化导游数量结构,地方经济创生等),同时,现实地考虑到实践中对无证导游行为的执法难度大、成本高,从而倾向于缓和规制。

  在已取得全国口译导游资格的人员方面,法律修改引发了强烈反对,主要理由一是原先需付出极大努力,花费大量精力才能通过口译导游资格考试(合格率并不高),现在感觉辛苦白费;二是原先选择考取口译导游资格,是因为认定这是一份有准入门槛、有技术要求的职业,如取消业务独占性,只保留名称独占性,则将该职业转变为无门槛的工作岗位,仅保留的名称独占不过类似于一种荣誉性称号;三是新法设定的一系列研修管理措施主要针对获得口译导游资格的既有导游,而不打算使用口译导游士称号的人员却更为自由和灵活;四是门槛的取消,可能会引起专门针对外国游客的“黑导游”大量出现,旅游者权益难以得到保障,市场加剧混乱。

  对于旅行社等经营企业来说,却可能因此获益。部分旅行社企业表示,在聘用导游问题上,供需关系得到极大缓解,部分不完全具备以前口译导游士条件的人员可根据企业需求被分配到各个接待环节,企业可以更加从容地以经营收益为导向对导游服务进行市场定价。特别是大型旅行社企业可以因此减轻用人成本、填补用人缺口,赢得人力聘用主导权。

  2.对市场的影响

  近年来,赴日游客迅速增加,而日本的外语导游数量远无法满足需求。由于存在人才缺口和市场利益(获取购物佣金),无口译导游资格而充当导游的情形大量涌现,甚至引发日本警察介入执法。由于取得口译导游资格难度较大,许多从业者选择考取“旅程管理主任者資格”并以“添乗員”身份(类似于领队)伴随在游客周围,以应对执法检查。业界甚至存在这样一种认识,即实践中无口译导游资格者大量从事口译导游工作,业务独占制度事实上已被架空,所以此次规制变革可被看作一种“无奈之举”。

  从另外一个角度看,此次变革为进一步强化游客权益保护提供了机遇。跳出修法的具体细节来看,此次制度变革显示着日本旅游行政规制正从强调事先市场准入向重视事后行为监管转变。日本观光厅在关于新法实施的若干次研讨会上已提出遏制“黑导游”现象的一揽子应对措施,包括建立与“黑导游”治理相关的省厅联络会议,与日本国内免税店协会、消费者厅、JNTO等组织机构信息共享,与各国(地区)旅游行政主管部门加强合作,协同治理取缔相关“黑旅行社”。此外,观光厅还准备充分调动市场调节手段,包括向旅游企业发布优先安排有资格的口译导游士的政策导向,建立有资格的口译导游士数据库,通过客户评价体系等途径来实现优胜劣汰。

  3.相关启示:新时代旅游市场需要怎样的监管

  日本口译导游规制变革仅仅是日本旅游市场规制变化的一个侧面,修法现象的背后是深刻的市场变革:一方面,观光立国战略下的签证便利化、税收优惠、公共设施改善、多元化促销等因素,加上周边国家和地区出境游市场的蓬勃发展,使得入境游客人数快速增长;同时,在移动互联技术崛起背景下,游客和目的地服务提供者之间的关系日益紧密,旅游活动从线下走到线上且产品形态日益多元复杂。另一方面,日本长期以来缓慢的社会经济发展,在面对突飞猛进的市场变化时,无法立刻形成充分的旅游服务供给;此外,在包括口译导游制度在内的行业体制下,已经形成稳定的市场参与格局,任何一种变动都可能涉及公正和效率价值的重新权衡,都需要对变革的必要性、正当性进行充分回答。近期与此相关的另外一个例子则出现于日本旅游交通监管领域。据日媒报道,在日本旅游地接市场,无资格司机问题正逐步显现,这些司机群体通过注册跨境打车APP直接建立起与境外游客之间的消费纽带,并提供个性化服务。很多情形下,日本行业监管部门和游客对新问题的看法并不一致。

  市场监管问题从未变得如此错综复杂,当然,这类问题同样不同程度地存在于全球各个主要旅游经济体。对此,日本旅游行政部门做出了变革制度的决策。为确保此项变革能够真正实现初衷,作为法令主要实施部门,观光厅接下来还要牵头制定推出一批过渡性规章、实施文件以及相关的权益保障措施。当然,更为值得关注的是,市场——这双无形的手,如何在后许可时代赋予口译导游活动以新的价值,重塑旅游市场的利益分配格局。目前为止,还无法得出日本旅游业整体上正在缓和规制的趋势判断,相反,不难看出,行政规制的作用正得到进一步重视,并以加强后续监管的形式出现,旨在以有形之手引导无形之手更好地发挥调节作用,最终形成推动行业规范、市场发展的合力。

  日本口译导游规制的变革,重要的不是给我们提供了一个可供借鉴的政策选项(相反,两国旅游市场在制度基础、环境和实践上均存在差异,难以生搬硬套、强行移植),而是这一制度变革可以触发我们对新时代需要怎样的旅游监管的思考。监管本身并不能成为目的,监管所要解决的问题才是。问题是什么?那自然是在保障旅游者切实享受到优质旅游服务的前提下,如何让市场参与各方形成共赢,从而推动旅游市场持续健康发展。

  (作者单位:国家旅游局驻日本办事处)


责任编辑:实习生徐晓
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