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发展乡村旅游,助力乡村振兴

时间:2018-01-08 来源:中国旅游报 作者:杨元珍

乡村旅游既能保持甚至发展绿水青山,又能给农村、农民带来金山银山,是“绿水青山就是金山银山”重要理念的重要实践形式。随着党的十九大乡村振兴战略和土地承包到期后再延长30年政策的落实,乡村旅游将迎来新一轮更大的发展。

习近平总书记在参加十九大贵州省代表团讨论时指出,既要鼓励发展乡村农家乐,也要对乡村旅游作分析和预测,提前制定措施,确保乡村旅游可持续发展。短短一席话,意味深长、意义重大,既对乡村旅游作了充分肯定,寄予厚望,又为乡村旅游的发展指明了方向。笔者结合学习习近平总书记这一重要论述,对乡村旅游的发展进行了一些思考,希望与业界交流、分享。

  一、乡村旅游蓬勃发展的主要表现

  我国的乡村旅游起步较早,但真正大规模发展、大踏步前进是在党的十八大以后。主要表现为:

  1.农民发展乡村旅游的积极性空前高涨。过去,种地是农村人的唯一生计,“农民”是农村人的唯一身份。改革开放后,许多农民进城打工,使农村人有了第二条生计,同时也有了第二种身份,即“农民工”。乡村旅游的发展,特别是党的十八大对国家产业政策的调整,使乡村旅游如沐春风。乡村旅游这种让农民不必远离家园就地就业,不用太大投资就地创业,不需过多审批、利用本地资源就地成业的新兴产业,很快受到农民的青睐,极大地调动了农民的积极性。许多农民纷纷“洗脚上岸”,离城返乡,利用自家的承包土地、承包山地、闲置房屋,发展各种形式的乡村旅游产品。乡村旅游蓬勃发展,使广大农民又多了一条生计,又有了一种新的身份,即“旅游从业人员”。

  2.形成多部门共促的发展局面。十八大之前,乡村旅游只是作为旅游的一种类型,通常是旅游一个部门“唱独角戏”,难成气候。十八大以后,旅游成了热门产业,而以旅游资源见长的广大乡村成了承接旅游业发展的热土,不但广大农民热情参与,旅游部门积极性大增,社会资本纷纷进入,不少掌握乡村旅游资源的政府部门也发挥自身的优势,或是联合旅游部门,或是单独出台标准、推出产品,参与乡村旅游的发展。乡村旅游不再是旅游一个部门单打独斗,而是多个部门齐抓共管。

  3.乡村旅游产品井喷式发展。过去,乡村旅游产品比较单一,在国家层面,列入评定范围的只有“乡村旅游示范点”,地方层面只有少数地区创建的“农家乐”。十八大以后,随着社会资本的进入,多部门的参与,乡村旅游产品呈快速发展之势。不但旅游部门推出了“生态旅游示范区”“A级乡村旅游点”“星级农家旅馆”等标准化的产品,其他部门也发挥优势,结合自身实际,推出了不少乡村旅游产品,如农业部门的“休闲农业与乡村旅游示范区”“农业公园”“秀美乡村”等,建设部门的“传统村落”“特色小镇”等,水务部门的“水利风景区”,林业部门的森林旅游产品等等,不胜枚举。而且,这种发展势头还在呈不断强化之势,使乡村旅游产品发展成为整个旅游产品中发展最快的类型,极大地丰富了旅游的产品库。

  二、乡村旅游发展的深刻动因

  1.党的重大政策的推动。党的十八大以来,一系列政策推动着乡村旅游的快速发展。一是重大经济政策的调整。党的十八大作出了国民经济发展“步入新常态”的重大判断,我国国民经济进入重大战略调整期,从追求高速度转为追求高质量。旅游业这种投资大、见效慢,但发展质量高、在过去不被人们所看好的产业,迅速登上经济发展舞台的中心。二是产业政策的调整。党的十八大对产业政策作出重大调整,一批落后的产能被淘汰,一些过剩的产能被削减,旅游业作为新业产业、朝阳产业、绿色产业备受青睐。三是扶贫攻坚重大战略的实施。十八大,党中央向全世界庄严承诺,中国2020年实现全面脱贫。扶贫工作进入攻坚期。中国的贫困主要在农村,而农村有着丰富的旅游资源,使发展乡村旅游成为扶贫攻坚的重要抓手和主要载体,推动着乡村旅游的快速发展。

  2.“绿水青山就是金山银山”理念的引领。党的十八大后,党中央把保护生态、保护环境提到很高的位置,把生态文明、绿色发展作为“五位一体”的重要内容。习近平总书记提出了“绿水青山就是金山银山”的重要理念。这一重要理念成为乡村旅游大发展的航标灯。乡村旅游就地取“材”,对环境影响小,又能发展农村经济,改变农村面貌,推动脱贫致富。乡村旅游既能保持甚至发展绿水青山,又能给农村、农民带来金山银山,是“绿水青山就是金山银山”重要理念的重要实践形式,很快在广大农村形成燎原之势。

  3.资本市场寻找出路的必然。资本总是追着利润走,这是一条不变的规律。在我国长达30年的高速发展中,资本一直围着工业、城市建设和房地产业走,农村包括乡村旅游业成了被资本遗忘的角落。党的十八大以后,国家对一系列经济政策、产业政策作了调整,工业出现产能过剩,城市不再盲目扩张,房地产业不再是暴利行业,迫使资本必须寻找新的出路。党中央将发展重点引向农村,农村成为新的投资热土,乡村旅游作为农村一大新兴产业,必然成为部分资本追逐的对象。这种现象虽然还不明显,但趋势已经显现。随着党的十九大乡村振兴战略和土地承包到期后再延长30年政策的落实,乡村旅游将迎来新一轮更大的发展,资本市场投向旅游业的大趋势必然形成。

  4.旅游市场发育的过程。我国的旅游市场虽然通过几十年的高速发展面貌一新,但发育不成熟、发展不充分的问题依然存在。一是产品的供应量不够。虽然多年来旅游产品,特别是景区景点建设快速发展,但是钱袋子鼓起来的中国人旅游的欲望增长更快,我们的景点景区,以及其他的旅游设施满足不了游客量增长的需要,造成了人满为患的局面。二是产品结构不合理。长期以来,我们习惯于建设大景区、大宾馆。这些产品数量有限,主要是针对远程游客的。近程游客无处可去,极大地压缩了人们的旅游欲望。乡村旅游的发展在很大程度上弥补了这种不足,极大地缓解了这些矛盾。一是在产品数量上弥补了不足,较好地解决了供需矛盾。二是在产品类型上弥补了不足,满足了不同游客的需求。这是乡村旅游快速发展的市场原因。

  5.良好基础条件的吸引。一是丰富的旅游资源。可以说,我国的旅游资源,无论是物质的还是非物质的,主要集中在农村。名山大川、青山绿水、田园风光、古村古镇、民风民俗基本在农村,为乡村旅游的发展提供了良好的资源基础。二是土地充足。农村大地广袤,土地资源丰富,可以较好地解决旅游产品建设的用地需要。三是人力资源充沛。农村有着大量的剩余劳力,可以满足乡村旅游发展对人力资源的需求。

  6.产业特性的驱动。乡村旅游具有以下特性;一是体量规模小,除个别产品外,一般规模都不大,如农家乐、农家旅馆等。二是投资规模小。多则几十万、少则几万元的投资就能打造一个乡村旅游产品。三是建设周期短。由于规模小、投资少,建设速度自然快,能很快产生效益。四是家门口就业,既能顾家,又能立业。五是不要求过高的技术含量。乡村旅游用的是农民熟悉的资源、熟悉的场地,做的是农民熟悉的活儿,只要稍加规范,稍加培训,就能开业。这种低门槛、贴民心的产业,理所当然受到农民的欢迎。

  三、乡村旅游发展过程中存在的问题

  习近平总书记高瞻远瞩地指出,既要鼓励发展乡村农家乐,也要对乡村旅游作分析和预测。笔者对总书记这句话的理解是,既要看到乡村旅游的重要作用,鼓励其发展,但也要保持清醒的头脑,看到在发展过程中存在的不足,并作分析和预测。乡村旅游在快速发展过程中难免存在一些问题和不足,主要表现为:

  1.法律法规和相关政策不完善。针对发展乡村旅游方面的法律、规范、政策还比较欠缺。如土地利用、资金投入、资源开发等都只能参照相关产业、行业实施。破坏乡村旅游发展,也没有专门的惩治依据,在一定程度上影响了乡村旅游的发展。

  2.体制机制不健全。在体制上,由于乡村旅游全部在村镇,而旅游的行政管理基本只延伸到县一级。在资源管理和产品开发方面,多头管理、各行其是现象较严重。在运行机制方面,还没有形成一套规范统一的有效措施。

  3.投资渠道不顺畅。一方面,由于资本长期关注房地产、城市建设等领域而形成的惯性思维,对旅游行业,特别是乡村旅游产业还没有足够的重视。另一方面,乡村旅游对资本的进入准备不足、经验不足、条件不充分。如进入条件、抵押担保、合作的方式和形式、股权分配等都处在摸索之中,造成了资本的观望态度。

  4.标准体系尚未建立。一是缺少标准。许多乡村旅游产品无标准可依,往往是某一农户、某一投资商随便开发一片农田、一片山林、一家餐馆就开门纳客。二是不成体系。由于乡村旅游资源由多部门掌握,乡村旅游产品由各部门自行开发,产品标准缺乏统一,难成体系。三是缺乏层次。不管是旅游部门还是其他部门,建设旅游产品大都采用国家层面的标准,省市很少根据实际情况制定相关标准。而国家层面的标准大部分都针对层级比较高的产品。我国农村地域广阔,实际情况千差万别,旅游产品小而多样,只执行一个标准是不够的。

  5.发展质量有待提高。一是缺乏科学的规划。乡村旅游产品由于规模小,因此大部分产品在开发前均没有规划设计,导致盲目开发、重复建设、低质量建设。二是对旅游资源的利用不够珍惜。不少农户在开发乡村旅游时,由于资源自有,所以没有资源保护意识,有的不注意节约资源,不根据实际需要,过度开发;有的不进行科学论证,盲目上马,推倒重来;有的不注意生态保护,随意乱砍树木。三是服务质量跟不上。不少乡村旅游产品都是家庭作坊式,服务人员就是家庭成员,没有专业培训,没有服务意识,没有服务技能,引起游客不满。四是卫生条件有待提高。角色转换不够到位,没有从商业的角度、游客的角度、安全的角度考虑卫生问题,环境卫生、餐饮卫生、住宿卫生都有很大的提升空间。

  四、为乡村旅游可持续发展创造必要条件

  习近平总书记指出,要对乡村旅游作分析和预测,提前制定措施。分析是为了找出问题,预测和制定措施是为了解决问题。这些措施,就包括为乡村旅游可持续发展创造必要的条件。

  1.要完善促进乡村旅游可持续发展的法规和政策。党的十九大进一步明确了坚持全面依法治国的方针,乡村旅游要可持续发展,首先必须有完善的法规和政策制度作保障。一是用地方面,要把发展乡村旅游,包括大旅游用地,单独列为一种用地类别,在国家和地方的用地“户口簿”上落下正式户口。同时根据乡村旅游大部分产品不改变资源属性的特点,在确定建设用地方面采取更灵活、更宽松的政策。二是在资本进入、资金投入方面,要制定相关的鼓励政策。要鼓励各级各类银行,特别是国有资本银行把发展旅游业作为投资的重点,积极探索抵押、质押、担保的新形式和办法。特别是要根据党的十九大提出的“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的政策,把土地承包权、经营权列入担保范畴。要探索社会资本进入乡村旅游领域的办法,根据农村、农民实际,创新合作、合资、股权新模式。三是在法律保护方面,要根据《中华人民共和国旅游法》的总体要求,结合乡村旅游的特点制定相关的条例。同时,各级地方党委、政府也不能有等靠要的思想,应在自身的职权范围内,制定相关鼓励政策和措施。

  2.要制定完善的标准。标准是乡村旅游发展的依据,是乡村旅游产品的质量保证。因此,完善的标准体系是乡村旅游可持续发展必不可少的重要条件。一是在国家层面要制定保证乡村旅游可持续发展的指导性意见,并对高端产品制订统一标准。二是要制定详细的产品标准。乡村旅游资源丰富,旅游产品多样,除有的产品执行国家标准之外,省级、市级应对乡村旅游产品进行归类,并分门别类制定标准,纳入统一管理,建立省级市级标准。三是规范服务标准。服务是产品的生命,各级政府应高度重视乡村旅游的服务质量问题。应根据产品类型的不同,分别制定相应的服务标准,并强化培训,加强督查,使标准落到实处。四是要严格卫生标准。卫生是游客对乡村旅游反映较多的问题,而且它关系到游客的健康甚至安全,不容忽视。因此,要严格卫生标准,对村庄卫生、旅游点卫生、旅游区内村民家庭卫生都应有严格具体的标准。特别是旅游餐饮的卫生更要严格要求,不能有半点马虎。

  3.要建设良好的基础设施。良好的基础设施是乡村旅游可持续发展的重要保障,以下几个方面尤为重要。一是交通条件。通往乡村旅游点的公路要在三级以上,体量较大或知名度较高的景区要确保二级以上,并开通直达班线或公交。二是旅游厕所。如厕问题是游客最关注的问题之一,也是一个地方人文关怀、旅游形象的重要标志。要把“厕所革命”延伸到农村,延伸到乡村旅游点,凡乡村旅游点、乡村旅游重要通道、重要节点、旅游餐饮集中区,都应修建标准化的A级厕所。三是停车场。随着自驾游的迅猛发展,旅游区点停车难的问题日益突显。为此,要把停车场的建设放在重要位置。要有前瞻性,每一个乡村旅游点都应有足够的停车场。四是指示和信息系统。通往乡村旅游点要有明确清晰的指引系统。要把智慧旅游引入乡村旅游,完善线上线下服务体系,使旅游点无线信号全覆盖。

  4.要建立科学的体制机制。科学完善的管理体制和运行机制,是乡村旅游可持续发展的必要条件。根据乡村旅游快速发展的实际情况,应把旅游的行政管理向下延伸一级,在乡镇建立乡村旅游管理所,把专门的事交给专门的机构、专门的人去做。根据旅游资源管理碎片化和旅游产品管理多头化的情况,要探索资源和产品的所有权、开发权、经营权、行业管理权相分离的办法,由旅游部门统一实施对旅游产品的行政管理。针对乡村旅游缺乏管理抓手的问题,要大胆探索,积极实践,努力完善管理机制。要建立目标责任机制,使乡村旅游发展有目标、有压力、有责任。要建立督查机制,定期对乡村旅游的发展情况、发展质量进行检查督促。要建立激励机制,把完成任务、完成质量等情况与评优评先挂钩,并在资金扶持、土地利用等方面向优秀者倾斜。

  五、乡村旅游可持续发展必须坚持的原则

  确保乡村旅游可持续发展,除了创造必要的条件之外,还必须坚持以下原则。

  1.要坚持融合发展的原则。一是与“乡村振兴”战略相融合。党的十九大提出了“乡村振兴”伟大战略,此后国家将制定相应的规划,出台相应的政策予以推进。这给乡村旅游的大发展带来了千载难逢的良机。各级政府和旅游部门要早做准备,早做预案,抓住这一机遇,把发展乡村旅游与乡村振兴有机融合,把发展乡村旅游作为乡村振兴的重要内容,纳入乡村振兴规划,同步推进,共同发展。二是与扶贫攻坚相结合。在乡村旅游的项目选择、股份吸纳、选人用工、技术培训等方面多向贫困村、贫困户倾斜,为实现2020年全面脱贫作出贡献。三是与相关产业相融合。根据农村资源特征和产业发展安排,把发展乡村旅游与观光农业、乡村企业、水利建设、河道改造、林业发展、秀美乡村等产业和工程紧密结合,拓宽乡村旅游的发展空间。

  2.要坚持规划引领的原则。要把乡村旅游发展列入大旅游发展规划,列入乡村振兴规划,列入土地利用、林业发展、环境保护等相关专项规划。县以下各级要制定乡村旅游发展总体规划,认真摸清本地的资源家底,确定乡村旅游的发展方向,合理确定开发和发展原则以及产品的建设布局和发展定位。对资源禀赋较好、知名度较高、体量较大的乡村旅游产品,应做产品规划和设计,确保产品品质。

  3.要坚持集约发展的原则。要十分珍惜每一种资源、每一寸土地。做到不滥用。根据所掌握的资源确定开发合适的旅游产品,不重复、不折腾。做到不多用。有计划、有步骤地开发,需要多少用多少,不好高骛远,不贪大求洋,合理确定每个产品的开发规模。做到科学高效利用。不用则止,用则用好,用出高效益。

  4.要坚持因地制宜的原则。乡村旅游要大力发展,并不是要一哄而上,盲目发展。一是要看资源。资源是开发旅游的基础,一些资源缺乏或资源质量不高的地方就不一定强行发展乡村旅游。二是要看交通。交通是发展旅游的必要条件,一些交通不够完善,通达性弱的地方,也不一定发展乡村旅游,或者可以在完善交通条件的同时开发旅游。三是要看地理位置。有的地方虽有资源,但地理位置过于偏僻,通达性又差,硬性发展乡村旅游也达不到理想效果。四是要看产业基础。如有的地方适合发展工业,工业基础也比较好,就没有必要丢掉传统的优势去发展旅游业。强调条件并不是唯条件论,有些条件是可以创造的,但因地制宜、科学发展的原则不能丢。

  5.要坚持质量第一的原则。乡村旅游大部分业主是农民,他们刚刚“洗脚上岸”,质量意识还不够牢固。为此,要加强教育培训,帮助他们树立精品意识,不管产品的体量大小,什么种类,都要做一件像一件,成为精品;树立卫生意识,以干净整洁、生态环保的面貌示人,把保证游客的食品安全放在重要位置;树立服务意识,在展示农村原真生活的同时,要认认真真把服务质量提上去,充实服务内容,规范服务程序,提高服务技能,以良好的服务赢得信誉,增强乡村旅游的生命力,确保乡村旅游可持续发展。

  (作者单位:中国未来研究会旅游分会)


责任编辑:实习生徐晓
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2018-01-08
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